摘 要 作为基层社会治理创新的重要模式，网格化服务管理的法治化是基层治理法治化的题中应有之意。在地方实践中，要实现网格化服务管理的法治化还面临制度供给不足、行政权力边界模糊、基层法治基础薄弱、社会主体权利虚化等障碍，需要从完善制度设计、规范行政权力、加强基层法治工作、保障社会主体参与等方面推进网格化服务管理的法治化进程。
关键词 社会治理 网格化服务管理 法治化
作者简介：金晶，云南省普洱市委党校，讲师，研究方向：公共管理。
中图分类号：C936 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）02-191-03
加强基层社会治理创新，提升基层社会治理能力，切实解决各类社会问题，提高服务群众的水平，是国家治理能力现代化的重要内容。在基层社会治理创新的实践中，网格化服务管理成为地方党委政府创新基层社会治理体系，提高基层社会治理能力的重要方式。在全面推进依法治国的进程中，网格化服务管理作为基层社会治理创新的重要模式，也应当用法治的精神来引领，用法治的方式来推进，用法治的权威来保障。
一、网格化服务管理的内涵及特点
我国对网格化服务管理的运用最早源于北京市东城区的“网格化城市管理方法”，之后各地纷纷仿效进行网格化建设，并且形成了结合地方实际的创新模式，比如浙江省舟山市的“网格化管理、组团式服务”模式。
对于网格化服务管理的含义，学术界并没有统一的观点。黄宁莺等认为，网格化管理是在传统科层制基础之上借助信息化手段，对基层社会的一种整合性管理服务新模式。①肖云等认为，网格化管理是指基层政府以街道社区为基础，依据人、地、事、物及组织等辖区内的各种资源和因素，将辖区按一定地域标准划分为若干个网格单元体系，明确各个网格责任主体，将各种社会事务合理分配到网格来开展进行并充分运用一切技术手段对辖区内人群进行精细化管理和服务的一种管理方式。②从多地网格化服务管理的实践经验来看，网格化服务管理主要呈现出以下几个特点：
一是通过数字信息技术的运用实现基层社会治理的精细化。数字化的管理方式是网格化服务管理标准化建设的基础，是政策信息及时性与可靠性的保障，是基层公共服务质量的保证。
二是打破科层部门局限实现治理资源整合。网格化服务管理打破了传统科层制的部门局限，通过整合政府各职能部门条块分割的行政资源，并在城乡社区基层有效集聚，使网格化服务管理与政府服务管理的工作实现对接。比如，整合各级党政机关的网络信息平台，并且与社区网格服务管理平台对接，实现信息资源的共享和相关部门工作的对接。
三是拓展基层服务职能。我国传统的基层治理体系重“管治”轻“服务”。随着经济社会发展和基层群众需求的提升，基层政府除了利用网格化加强对社会的管理职能外，还希望拓展网格化的服务职能，实现基层政府工作重心由管制到服务的转变。比如，将与群众生产生活相关的服务事项下放到城乡社区网格服务管理平台直接办理或代为办理。
四是构建多元化的基层治理主体。在网格化服务管理的实践中，政府的服务管理职能延伸到基层网格中，基层治理的具体任务就要由社区以及各种公益性的社会组织来承担，这就要吸引社会各方面的力量参与基层治理，形成多元的基层治理主体。
综上所述，网格化服务管理，就是由各级地方政府主导自上而下推行的，在现有行政区划、管理格局和基层民主自治的前提下，将城乡社区（村）合理的划分为若干单元网格，整合基层现有服务管理资源，对网格实行全方位、精细化的动态管理，为网格内居民提供多元多样、优质高效的服务，不断提高城乡基层服务管理的效能和水平的一种基层治理方式。
二、实现网格化服务管理法治化所面临的障碍
网格化服务管理因其可复制的运行模式以及较好的社会治理效果，被各级地方政府加以推广运用。但是，要充分发挥网格化服务管理对提高基层社会治理能力的积极作用，实现网格化服务管理的法治化还面临以下障碍。
（一）网格化服务管理的实施缺乏必要的制度基础
首先，地区之间网格化服务管理的法治基础差异较大。制度环境是地方政府社会治理创新的基础和逻辑起点。有效的制度供给能为地方政府创新及其持续性提供合法性基础。③由于各地经济社会发展水平的不同，基层社会治理包括网格化服务管理的法治化水平也不完全同步。以我国经济较发达的东部沿海地区为例，网格化服务管理的立法及相关制度都较为完善。相比之下，经济欠发达的中西部地区相关立法就比较缺乏，从而影响了网格化服务管理等社会治理创新的制度基础和实施效果。
其次，法制建设与网格化服务管理的需求不相适应。网格化服务管理首先要有“良法”可循，这是网格化服务管理法治化的基本要求。网格化服务管理的目标是实现社会治理的精细化，因此，大量基层社会事务将纳入网格化服务管理的范畴，各类社会事务、各类社会矛盾纠纷和相关诉求都应当纳入法律的范围内有针对性地进行解决。但是，我国关于基层社会治理方面的法律法规比较分散、不成系统，基层社会治理领域的法制建设严重滞后于基层社会治理形势发展的需要。而且，网格化服务管理一定程度上是运用数字信息技术对社会进行虚拟管控的一种方式，这在立法上也是一个空白。
（二）网格化服务管理中的行政权力边界模糊
网格化服务管理因为其超强的执行力和运转的高效性而被众多地方政府所青睐。政府主导下的网格化服务管理将行政资源重新整合，进一步下放事权，形成了新的基层社会治理体制。同时，网格化服务管理系统为政府和社区自治组织之间提供了一个“官民共治”的平台。但是，由于法律没有对网格化服务管理中地方政府的权力边界进行明确的规定，可能会使得行政权无限延伸，挤压了社会自治的空间。而且，就网格化服务管理中的公共服务职能来说，法律也没有明确政府的权力范围。
（三）网格化服务管理中的基层法治工作薄弱
网格化服务管理的目的之一是要将社会问题解决在基层，将社会矛盾化解在基层。因此，如何运用法治思维、法治方式来处理网格化服务管理中的各类社会矛盾、纠纷、问题是摆在各基层社会治理主体面前的重大问题。但是，在实践中，网格化服务管理中的基层法治工作薄弱，基层法治工作队伍的现状不能满足网格化服务管理中依法治理的需求。在传统的基层治理模式中，公安机关发挥了主要作用，但是，这种以行政管控为主的基层社会治理方式不仅难以实现基层社会稳定和谐，还容易导致更多的社会矛盾。在网格化服务管理中，还需要整合民政、工商、司法等众多的公共行政资源，搭建基层网格化服务平台。按照网格化服务管理的要求，要以网格为单位处置基层社会矛盾纠纷，还需要大量社会化的法律服务人才。但是，就目前基层法治队伍的状况来说，尤其是中西部经济欠发达地区基层法治人才严重缺乏，基层法律服务工作不能满足化解基层社会矛盾纠纷的需要。
（四）参与网格化服务管理的社会主体权利虚化
网格化服务管理是以多元主体参与的方式来实现对基层社会的治理。在网格化服务管理的运行中，需要整合社会组织和公民个人等社会主体参与进来。目前，城市居民委员会、农村居民委员会、社会组织与社区公民等构成了网格化服务管理中的多元主体。在基层社会治理结构中，各主体应当有明确的制度规定，更为重要的是赋予社会主体通过网格化服务管理平台参与基层社会治理的权利。比如，在现行的法律规范中，还没有一部专门针对社会组织的统一规范，这就使得社会组织参与基层社会治理时的法制保障不足。同时，网格化服务管理的有效运行，离不开每一个基层网格单元中网格员的工作。实践中，网格员基本上是由政府组织之外的普通公民担任，其所从事的具体工作及其工作职责完全由地方党委政府规定，具有临时性和不确定性。此外，社区居民对所属社区网格化服务管理的知情权、参与权等具体权利几乎没有任何法律规范加以明确规定。权利的虚化和保护机制的缺乏使得社会公民参与基层社会治理的积极性不高，从而影响力基层网格化服务管理的有效运行。
三、提高网格化服务管理法治化水平的对策建议
（一）加快网格化服务管理的法制建设步伐
立法是基层依法治理的基础，是推进网格化服务管理的重要依据和保障。当前，提高网格化服务管理法治化水平的首要任务就是建立统一的网格化服务管理的法律制度，为网格化服务管理提供法律依据。在我国现行的立法体制下，需要自上而下推动网格化服务管理的法制建设步伐。
首先，中央要强化国家层面对基层社会治理的顶层设计。网格化服务管理是基层社会治理创新的一个重要组成部分。国家层面应当营造宽松的制度空间以促进地方政府社会治理创新。中央应尽早出台一些系统配套的有关基层社会治理的带有宏观指导意义的相关制度和规则，以满足地方政府在完善社会治理体系和提升社会治理能力上的制度供给。
其次，地方要增强基层社会治理制度化的能力。地方政府社会治理创新主体的制度化能力是增强政府创新持续性的关键因素。④在现行宪法和法律秩序的框架下，要及时地将地方政府社会治理创新的好经验、好做法加以制度化，尤其是要充分利用地方立法权来科学制定网格化服务管理方面的地方性法律规范。2015年，第十二届全国人民代表大会第三次会议通过修订后的《立法法》明确赋予全国284个设区的市以及4个不设区的市拥有地方立法权，扩大了地方立法权的主体范围。因此，各级地方尤其是经济欠发达的中西部地区和边疆少数民族地区要在现有的宪法法律框架下，充分发挥《立法法》赋予的立法权，针对本地问题，结合地方特色，将网格化服务管理的实践经验法制化，并以法制引导网格化服务管理的实践。
（二）依法规范网格化服务管理中行政权力的运行
网格化服务管理的有效运行，就是要建立法治化的运行机制，政府、社会组织、公民等不同主体能够明确各自职责权限，找准各自定位，发挥各自最大效能，依法有序运行，产生良性互动。
一要依法厘清网格化服务管理中行政权力的边界。现代政府是法治政府、有限政府，应当将政府权力清单制度尽快落实到网格化服务管理中，通过立法对参与网格化服务管理的行政主体权限进行清晰的界定，对行政主体参与网格化服务管理的方式和途径进行规范。只有参与网格化服务管理的各主体之间权限划界清晰、职能分工明确，才能实现基层治理效果的最大化。
二要规范网格化服务管理中行政权力的运行。网格化服务管理有自己的一套运行流程，要编制和完善其中行政权力运行的流程图，固化权力运行和业务操作程序，确保权力运行的每一个环节都有程序规定，防止权力滥用。
三要加强对网格化服务管理中行政权力的监督。要将网格化服务管理权力运行流程进行公开，让社会公众知晓，从而实现对权力运行的制约和监督。同时要完善权力制约监督机制、问责机制，实现有权必有责、用权受监督、违法必追究，使行政权力的行使处于法律的制约之下。
四要增强基层领导干部运用法治思维和法治方式处理社会问题的能力。网格化服务管理一定程度上增强了法律的刚性，提高了对基层领导干部在法律授权范围内依法办事能力的要求。因此，基层领导干部应当树立自觉守法懂法用法的法治观念，重视其法治思维的培育，在网格化服务管理中运用法治方式处理基层社会事务。
（三）加强网格化服务管理中的基层法治工作
一是建立网格化服务管理中的基层法治工作机制。基层网格化服务管理的实施一定程度上把源头治理、动态管理、应急处置结合起来，变事后处置为事前预防。因此，要在建立基层网格的同时，建立起重心下移、力量下沉的法治工作机制。比如，建立网格管理下的矛盾纠纷排查、预警、化解、处置机制，变事后处置为事前预防，努力掌握预防化解社会矛盾主动权。
二是加强基层法治人才队伍建设。完善法院、检察院、法律服务等基层法治机构的设置、工作队伍建设和人员配备等方面的制度建设。将法院、检察院、法律服务工作延伸到基层网格单元，加强基层司法工作机构队伍人员建设，整合基层司法工作力量，组建与网格化服务管理系统联动的基层法治网络。特别是要加大对基层群众的法治服务力度，引导律师、法律工作者为社区提供法律服务，及时有效地帮助基层群众解决实际问题。
（四）加强社会主体参与网格化服务管理的法治保障
网格化服务管理一方面是政府自上而下的将普通公民引入决策和管理过程，促使政府组织和行为的改变；另一方面是公民自下而上地参与公共事物，在参与过程中获得习得公共精神和公共理性。⑤实施网格化服务管理，就要从制度上赋予社会主体参与公共事务的新渠道。只有政府与民众之间的沟通顺畅，民众才不需要采取极端的方式来表达自己的诉求。具体而言，需要从以下几个方面来加快社会主体参与网格化服务管理的法治化进程。
一要建立完善社会主体参与网格化服务管理的法律制度。基层网格化服务管理中的大部分公共服务是可以由社会组织来提供的。因此，在建立网格化服务管理运行机制的同时，要同时制定社会组织、公民个人参与基层网格化服务管理的制度，明确赋予社会组织和公民个人参与网格化服务管理的相关权利。首先是要制定完善专门的社会组织法，保证社会组织参与基层网格化服务管理等基层社会治理活动有法可依。
二要拓宽社会主体参与网格化服务管理的法治途径。社会组织和公民对网格化服务管理的主动参与，需要以稳定的制度为支撑，这是其获得充分参与公共事务管理权限的基础。⑥在尊重宪法和法律赋予公民的政治权利和自由的前提下，促进社会主体参与网格化服务管理的制度化、规范化、程序化，保障社会组织和公民个人能够公平、自由参与社区公共事务治理的权利。
三要培养社会主体自身有序参与的意识和能力。网格化服务管理对于基层民众来说还是一个新鲜事物，要通过多方位加强宣传引导，唤醒公民的治理主体意识，在全社会形成公民参与基层网格化服务管理的良好氛围，进而提高公民有序参与的意识。同时，地方基层政府也要充分认识公民有序参与的内涵是强调政府和公众在参与网格化服务管理过程中的平等、互动与合作。增强与公民合作的自觉性主动性，推动由传统单一主体的社会管理模式向现代多元主体参与的社会治理模式的转变，努力将公民参与权的实现落实到网格化服务管理的实践过程中去。
注释：
①⑤黄宁莺、柯毅萍、赵豫生.参与式治理视角下的乡村网格化管理服务研究——以福建省长乐市梅花镇为例.东南学术.2013（5）.57-66.
②肖云、杨小芳.我国农村社区服务“网格化”管理的探索和创新.重庆与世界.2014（9）.26-30.
③④胡宁生、杨志.中国地方政府社会治理创新的持续性：影响因素与政策优化.江苏社会科学.2015（3） .114-120.
⑥郑建君.公共参与：社区治理与社会自治的制度化——基于深圳市南山区“一核多元”社区治理实践的分析.学习与探索.2015（3）.69-73.
