摘 要 本文用法治的思维分析了郑州航空港经济综合试验区投资管理的现状以及在此过程中存在的问题，并且提出了未来航空港经济区投资管理的法治化措施。
关键词 郑州 航空港经济区 投资管理 法治化
作者简介：郭灿灿，郑州大学法学院，研究方向：法学。
中图分类号：C936 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）02-194-03
2013年3月7日国务院正式批复了《郑州航空港经济综合实验区发展规划（2013-2015年）》这是全国首个上升为国家战略的航空港经济发展先行区。郑州航空港经济综合实验区迅速进入了公众视野。以河南省郑州市国际机场附近的新郑综合保税区（即郑州航空港区）为核心的航空经济体和航空都市区的郑州航空港经济综合实验区是郑州市朝国际航空物流中心、国际化陆港城市、国际性综合物流区、高端制造业基地和服务业基地方向发展的主要载体；它也将成为郑州经济发展新板块和中原经济区的龙头和核心，战略地位十分重要。
郑州航空港经济综合实验区作为一个综合经济区管理范围十分广泛如区内的基础及其配套设施、投资、安全、区内人才引进等，而郑州航空港经济综合实验区投资管理是港区管理范围中最为重要的部分，其他部分都是以投资为核心展开。汲取过去30多年经济高速发展的经验，在下一步的发展中除宏观规划外还要注重投资的微观管理。航空港未来无论是物流中心还是客运中心都需要无缝的，高效率的，合理的管理制度。管理不到位，机场再大，飞机再多也不会产生应有的效率。因此对港区投资的研究对港区未来的发展具有重要的实质意义。
郑州航空港经济综合实验区投资管理范围十分广泛，包括区内土地利用，吸引外资，项目引进，企业进入及经营范围等。港区管理的对象广泛、要素复杂，规范港区管理并将其纳入法治化的轨道对提高港区管理的效率，增强投资效益，促使港区的经济结构、产业结构、就业结构、生产力布局合理化科学化，实现社会再生产运动的良性循环有十分重要的意义。管理法治化的目的是将行政管理的职能由行政指令型转变为服务引导型。过去人们一提到“管理”就将其与“控制”联系起来，似乎只有把管理对象的活动范围、活动方式和活动结果一一加以具体规定并将其牢牢置于行政权的控制之下才是真正意义上的“管理”。而从以往的实践以及经验来看这种理解是片面的机械的，若不及时纠正改变将造成投资管理过于行政化的僵局，也不利于港区未来经济的发展。管理法治化正是厘清界定行政管理的权限范围以及管理方式使管理更加合理高效。
下面我将从郑州航空港经济综合实验区投资现状、管理的方式和效果，目前的政策立法以及管理人才队伍等方面对港区的投资管理的状况和不足进行梳理。
投资的现状与不足：由于郑州航空港经济综合实验区的战略定位是国际航空物流中心、内陆地区对外开放的重要门户、现代航空都市、中原经济区的核心增长极等，优越的区位优势和巨大的发展潜力和美好的前景使得郑州航空港经济综合实验区一建成就吸引了国内外的企业竞相投资落户。目前国内方面已经吸引了富士康集团及配套的400多个企业入驻，京东和阿里巴巴等电商也相继建立了自己的企业基地。国外方面：2013年11月13日继苹果公司之后微软也将新郑国际机场作为其国际产品集散地。微软中国与云和软件在郑州正式签署战略合作协议，河南成为微软云计算在中国首个合作伙伴；欧洲最大、世界第十大全货航空公司卢森堡货运航空公司也将把新郑机场作为其全球第二个枢纽机场每周安排4个班次的货机往返郑州至卢森堡航线并将其旗下不少于三分之一的机队安置于新郑机场。随着港区配套设施的完善，国家战略的大力扶植，区位优势的愈发显著，国内外各种不同所有制企业的相继入驻也给港区的投资管理带来了巨大的挑战。但是郑州航空港经济综合实验区在投资方面，就目前来看，仍然是存在着一些问题。
首先是对外开放力度不足，其次对外部投资的管理机制也有着诸多的欠缺，不仅在金融领域存在不同程度的贸易准入壁垒，流程不畅的情况也时有发生，针对外商开放透明度亦是不够理想。具体来说：在市场准入方面，不同所有制企业市场准入资质区别对待，外资与非外资投资亦有不同要求；在物流方面，外商的投资经营领域有诸多的限制；货币结算方面，外币的境内流通结算以及人民币的境外流通结算因港区的支持力度不够存在一些麻烦和不便。
除此之外，对外资金融机构和民营资本设立银行有着较高的门槛，对新型金融机构的港区内注册与业务范围也有诸多辖制。由此看来航空港经济综合实验区投资的成熟和完善还有很长的路要走。
郑州航空港经济区的管理以及缺陷：科学的管理安排是管理合理高效的前提与基本保障，反观目前郑州市航空港经济综合实验区由于特殊的战略地位，河南省委和省政府在郑州航空港区发展规划被国务院批复后的短期内迅速确定了“市管为主，省级扶助”和“两级三层”的管理体制即省级指导市级落实的制度，并且同时在省市两级成立了郑州航空港区建设领导小组及办公室，设立了郑州航空港区党委会和管委会，并确立了“周协调、月监督”的制度。看似职责明确安排合理的管理架构能否如设计者设想的那般完美的发挥其在实践中协调联动、全面监管的目标？在此我们先打上一个大大的问号。
实际上就管理体制而言，2007年10月成立的郑州航空港经济综合实验区管理委员会是由河南省级政府的派出由郑州市代管的厅级行政机构。而非独立行政主体，由于建制不高，并且极度依赖上机政府的指令行事，其对港区内的投资管理也处处受到河南省省级政府的掣肘，其命令也难以起到令行禁止的作用。与最初的设计相比，管理的效果与效率自然也大打折扣。同时省市两级建设领导小组的设计安排使两级行政主体在职能范围、权限等方面存在交叉。在实际工作中会出现不便于混乱的情况，甚至有推诿扯皮的现象。进一步来说在郑州航空港经济综合实验区由于多个权利来源不同的行政主体的存在，也给航空港区的投资管理带来诸多麻烦。如：负责郑州航空港经济综合实验区内客运和货运事务的经营管理的郑州机场集团，是直属于河南省政府所有的国有大型航空服务企业和负责郑州航空港经济综合实验区全面监督管理的郑州航空港经济综合实验区管理委员会在管理的权限和范围方面存在交叉重合，二者管理方式也可能存在冲突，这也就造成在二者共同监管的区域，因为没有明确的规范文件界定二者的管理层级和界限可能造成管理上的空白或者出现踢皮球现象，影响航空港区实际的运营管理效率。
另一方面，目前郑州市是以委托的方式授予郑州航空港经济综合实验区除管理委员会以外的其他行政主体对投资管理的代管权，由于权利来源的性质，实质上这些行政主体并不具备行政诉讼被告的资格，那也就导致具有合法法人资格的郑州航空港经济综合实验区管委会在有纠纷发生的情况下必须以相对人的身份参与纠纷解决，即使有些情况下其并非责任主体。同时管理制度设计的缺失不仅造成归责的错位，甚至可能造成担责主体的错位。如2011年颁布的郑州市关于部分委托行政执法的文件中规定郑州市委托机构行政执法的责任以受委托机构对外发布文件加盖印章的主体为责任主体，因此郑州航空港经济综合实验区管理委员会作为对外唯一合法有权盖章的港区行政主体在某些情况下也会成为某些事件的实际责任人。
这样看来郑州航空港经济综合实验区管理委员会作为航空港区上级政策和命令实际实施者和执行人，港区纠纷实际被告人和行政责任实际承受者在某些情况下甚至要与有其他行政权利来源的行政主体为管理的权限和事项争执掰扯。试问这种情况下港区投资管理如何能做到高效合理，便民合法？港区未来的发展如何保持强劲的动力和活力？甚至在如此复杂的环境中某些投资主体难以找到直接主管主体，又何来投资之说？因此，郑州航空港经济综合实验区投资等微观的管理仍有许多需要我们思考和研究的地方。
政策与法规：郑州航空港经济综合实验区作为一个国际化交通枢纽和复合型经济实验区，其管理情况也十分复杂多变。这种情况下就更加需要完善的法律法规和及时政策出台做导向，加以引导。而目前仅有一部河南省人民政府出台的《郑州航空港经济综合实验区发展规划》作为一部宏观规划指导性文件，仅确立了郑州航空港经济综合实验区的战略地位、发展目标任务及布局等宏观层面的规划，而相关部门与机构在微观法律和政策方面创造力不足，政策等顶层设计、创新不够，无论国家、省、市都未颁布出台权威可依据的法律法规和政策。直接结果就是看似完美的港区管理至今没有完善的法治框架作保障。这样的管理又怎能持久有效？法规与政策出台跟不上港区的实际发展，使得郑州航空港经济综合实验区在发展中面临复杂的实际问题时没有适宜的法律政策作参考依据。这种情况下的行政的自由裁量权难保不膨胀，行政的效率和行政区内行政相对人法定的权利义务也必将难以落实和保障。社会要发展，政策和法律必要先行，这是实践发展的保障。没有规则约束的社会和实践必将乱套，因此未来航空港区怎样量身订制法律和政策，订制什么样的法律和政策都是需要设计者跟管理者深思的问题。
管理人才队伍的情况：郑州航空港经济综合实验区的战略定位是国家级的经济实验区，目标是建立国际物流中心，吸引高端制造业与现代服务业在郑州航空港经济综合实验区生根发展而与此同时郑州航空港经济综合实验区也应把工作重点放在外资引入，结构设计，资源优化分配等与郑州航空港经济综合实验区投资管理密切相关的方面，从而为郑州航空港经济综合实验区各产业的健康发展营造良好的环境和氛围，为其他航空港经济区的建设与发展提供先验经验。但迄今为止，郑州航空港经济综合实验区从审批制到备案制的行政制度尚未完全形成，监管体系不成熟，对市场影响更是十分有限。随着郑州航空港经济综合实验区发展投资多样化，港区管理的工作日益繁重，在原本的两级三层的管理体制下效益跟不上，人员就不断扩充，这些扩充的人员和大部分港区原本的工作人员基本上都是来自航空港区及其周边地区本身的能力有限，而港区引入外来人才的力度也不够，如此恶性循环，委员会及其他功能部门设置也日益冗杂膨胀。与此同时新形势下管理手段依旧陈旧低效，缺乏创意和魄力，使得许多本可以市场自身调节完成的事项由政府来管理，不仅耗费大量的人力、物力、财力，这也与“以简化的政府机制实现广泛的服务功能”相去甚远。这业警示我们若不对投资管理加以法治化的规范与引导，郑州航空港经济综合实验区将失去其实验区的意义所在，当然其特殊的战略目标与中原地区经济增长龙头的功能也难以实现。
通过上面的论述我们可以看出郑州航空港经济综合实验区投资管理的发展并非一帆风顺按着规划蓝图展开的，宏观规划的完美不能弥补微观管理上的缺陷，虽然是瑕不掩瑜，但是千里之堤，溃于蚁穴。这需要引起我们足够的重视，并积极想办法改善和弥补这一不足之处。对于面临着许多微观制度缺位与严峻的挑战的郑州航空港经济综合实验区来说，航空港区内的法治化管理是势在必行的，而其基本的思路和原则就是努力将港区打造成复合型经济区、法律规范的创新实验区、法治建设的先导区等多位一体的综合性区域。管理法制化的优势就在于以国家这合法的暴力机器作为保障，及时纠正行政管理过程中的偏差，弥补管理过程中的制度缺位提高行政执法人员的素质，完善管理的微观层面，把管理工作置于法治轨道内，最终实现管理的目标，凸显航空港经济综合实验区的优势。下面我将针对郑州航空港经济综合实验区在投资管理过程中存在的问题提出管理法治化方面的建议：
首先，经济基础决定上层建筑，投资管理法治化的基础是郑州航空港区内投资经济良好快速的发展。因此投资管理要想达到高效合理的效果，必须理顺投资经济的发展思路，即立足于郑州航空港区国际客货集散中心，国际物流枢纽等战略目标，大力扶持发展港区内的电子装配，新兴技术，高级服务及信息化等产业，设计好港区的产业结构。大力引进高级技术管理、服务人才从而为航空港区吸引优秀企业创造优势条件。同时，对港区大力扶植的产业的外资投资给予优惠待遇，对于其他方面产业的外资投资努力做到国内外资本一体化待遇。降低郑州航空港经济区内民营金融业和外资金融业进入的门槛，树立国际化视野，大力扶植便利快捷的国际汇兑业务在航空港区内的发展，便利国内外航空贸易的发展，同时为郑州航空港经济综合实验区内的投资管理的法治化奠定坚实物质基础。
其次，郑州航空港经济综合实验区投资管理的法治化要加快相关政策和法规的颁布，勇于改革大胆创新。郑州航空港经济综合实验区战略规划的实施无论是对河南还是对国家都既是一种机遇又是一种挑战。目前经济全球化的进程不断加快，郑州航空港经济综合实验区的管理者要转变思维，积极融入全球化的浪潮中。运用国际化的思维和眼界，积极借鉴国外航空港经济区的发展的优秀经验，为郑州航空港经济综合实验区量身订制符合港区发展方向和目标的政策和法规。虽然郑州航空港区的投资发展还不成熟但是绝不能有法律的空白出现，郑州航空港经济综合实验区的立法机构可以结合地区实际情况，在借鉴其他地区发展经验的基础上首先制定符合本地区发展的地方政府规章，在实践不断检验修改最终上升为地方法规。甚至可以成为全国制定航空港经济区法律的蓝本。这就要求港区地方政府在实践中勇于发现问题，总结经验，积极学习借鉴制定出符合郑州航空港经济综合实验区发展特别是投资发展需要的法律和政策。从而为航空港区投资管理法治化提供可靠的法律依据与政策保障。
再次，要强化郑州航空港经济综合实验区投资管理执法工作的依法开展和综合监管。随着港区进一步的开放与发展，不同所有制、不同成分的经济要素日益增多。对郑州航空港经济综合实验区投资的有效管理不仅需要政府积极合理立法更需要政府严格执法。执法是将法律与社会实践联系起来，使法律发挥社会效用的最终环节，管理者必须予以足够的重视，不仅要严格依法办事，更要注意提高执法人员的素质，定期培训和考核，保证执法人员的质量。更要及时普法，使港区法律真正成为保护港区投资活动主体的武器而非束之高阁的一纸文书。同时对航空港经济区内投资的各种经济成分的管理的有效监管也是郑州航空港经济综合实验区市场经济平稳健康发展的前提条件和必然要求。对郑州航空港经济综合实验区有效的综合监管要求郑州航空港经济区对投资监管的范围和权限有清晰的界定。在示范性航空港经济区建立的过程中，有效的投资监管不仅可以纠偏差、引方向、予支持更可优化资源配置。提高监管人员的素质，完善事前事中事后的监管机制不仅要发挥政府管理者的作用，更是要发挥社会公众监督与舆论监督的作用。并将其结合起来形成全面联动的综合监管体系，为航空港经济区投资管理法治化保驾护航。
最后，在建立健全以诉讼为主的传统纠纷解决机制的基础上，引入健全ADR多种纠纷解决机制。如：仲裁，申诉，投诉，和解等方式。在经济全球化的大背景下，郑州航空港经济区作为试点经济区，其经济成分日益复杂，纠纷和争议也会更加复杂和繁多。这种情况下纠纷的解决不仅追求公正合理更加追求效率与经济。因此，参照国际条约和惯例建立的ADR多种纠纷解决机制的建立健全更加能快速有效的应对目前的经济环境，妥善处理各种纠纷矛盾，促进经济区的高效和谐发展。
在依法治国作为我国治国方略的大前提下，郑州航空港经济综合实验区的投资管理作为港区管理事务的重中之重，无论是宏观层面还是微观层面都要严格依法管理。作为一种在全球化背景下对航空港区投资管理最为有效的方式，将投资管理纳入法治化轨道从投资到管理到制定法律实施法律执行法律都对设计者和管理者提出了更高的要求。相信随着投资和管理的一步步成熟，法律必将发挥更大的作用。而郑州航空港经济综合实验区的明天也必将更加的繁荣美好迈出河南，迈出全国走向全世界。成为世界航空港经济区法治化发展的模板和领头羊。
参考文献：
[1]和伟.郑州航空港临空经济发展的SWTO分析与启示.郑州师范教育.2013（6）.
[2]丁同民.“十三五”时期航空经济区法律政策创新研究.中州学刊.2015（12）.
