摘 要 当前我国的劳动和社会保障法制建设正面临着前所未有的机遇和挑战，一方面，我国的劳动和社会保障法制建设处于初始建设阶段，诸多空白等待填补，诸多缺陷亟待完善；另一方面，我国的经济社会又处在巨大的转型时期，带来许多新发性现象，带来不稳定的挑战因素，这一点给法制的相对固定性带来了诸多挑战。梳理劳动和社会保障法制建设面临的新问题、新特点、新常态，是保障法制建设向正确方向发展的必要工作。
关键词 老龄化 人口流动 城镇化 劳动和社会保障 法制建设
作者简介：郭永红，中华女子学院法学院2014级社会工作硕士研究生，研究方向：妇女维权与劳动法。
中图分类号：D922.5 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）03-034-02
一、劳动和社会保障法制建设面临的“新常态”
（一）人口老龄化
人口老龄化的问题已经成为目前我国各领域深刻关注的话题，如果按照目前的人口发展趋势，整个21世纪的世界，都将受到这个新常态的影响。首先，老年人口抚养比增加。2014年底我国60岁以上人口占15.5%，总量达到2.12亿人，根据预测，到2050年我国老龄人口将达到峰值4.38亿，占总人口的31%，老年人口的社会抚养比将大大增加。其次，平均余寿延长。根据2010年第六次全国人口普查详细汇总资料计算，我国人口平均预期寿命达到74.83岁，比2000年的71.40岁提高3.43岁，当前的医疗科技、环境卫生、食品营养等环境不断改善，人均寿命呈现仍将不断提高的趋势。第三，空巢老人、失能老人、失独老人增多。随着老人整体数量的增加，三类特殊老人的数量也不断攀升，据不完全统计，目前我国空巢老人已经突破1亿，失能老人超过4000万，失独老人接近100万，这些群体的存在与增长给我国的劳动和社会保障法制带来了严峻的挑战。
（二）人口流动性
近年来，人口流动对当前的劳动保障发展冲击更为直接，更加让人不知所措。首先，流动人口数量庞大。根据《中国流动人口发展报告2015》 ，现在全国流动人口的总量是2.53亿，超过总人口的1/6，包括城乡流动跨市流动和跨省流动。根据城镇化、工业化进程和城乡人口变动趋势预测，到2020年，我国流动迁移人口（含预测期在城镇落户的人口）将逐步增长到2.91亿，年均增长600万人左右，其中，农业转移人口约2.2亿人，城城之间流动人口约7000万人。随着经济全球化的发展，国际流动也逐渐加大，这种流动改变了过往我国依靠属地管理的劳动和社会保障法规政策，需要新的突破，其次，劳动年龄流动随迁子女比例在增加，流动人口6-15岁子女随同父母流动的比例，在2013年达到了62.5%。第三，异地退休和养老的人群也逐渐显现。随着人口流动化的发展，未来的人口将逐渐不再“生于斯、长于斯、老于斯”，人口漫游的趋势将会加强，人们将根据自己的意愿和能力自由选择生活、工作和退休的居住地，这是作为公民自由迁徙的基本权利，也是未来新常态中的一个重要现象。
（三）新型城镇化
“十二五”之后我国进入了快速的新型城镇化、工业化发展阶段，大批农民离开农村进城，城市常住人口逐渐超越农村常住人口。2015年2月，国家发改委等十一部委在系统内部联合印发《国家新型城镇化综合试点方案》 ，提出将江苏、安徽两省和宁波等62个城市（镇）列为国家新型城镇化综合试点地区，更将新型城镇化发展拉入了快车道。首先，城镇化的发展带来了城镇中的大批农民工，国家统计局最新监测结果显示，2015年全国农民工总量为2.77亿人 。其次，新生代农民工逐渐壮大。2013年统计数据显示，目前1980年后新生代农民工已达到1.25亿人，占农民工总量的46.6%。最后，快速的城镇化还留下了大量的失地农民，丧失了土地保障等这些人群迫切的需要市民化，进入新的生存模式，他们的劳动与社会保障需求也逐渐摆在了政府面前。
（四）就业形势多样化
经济和就业形势的变化，使得我国必须要加大第三产业的比重。第三产业的灵活多变、丰富多样，产生了许多新的就业岗位和行业，如点评师、试睡员、岛主、职业乞丐等，这些就业形势将带来许多新的要求。首先，用工形式的变化，如人才租借或劳务租赁、退休工人的反聘等，甚至一个劳动者不再仅属于一个雇主。其次，就业地点的变化，如SOHO一族，可以在家中，在咖啡馆，在旅途中工作，不一定必须待在办公室中。最后，就业时间的变化，如阶段就业，季节就业等。
二、“新常态”下劳动和社会保障法制建设的新问题
“新常态”的出现将给当下我国劳动和社会保障法制建设带来诸多需要未雨绸缪的新问题
（一）如何规范和保护增长中的老年劳动力
一方面，大量的老年人口、逐渐提高的退休年龄，未来的劳动力将超出现行16-60周岁的传统概念，60岁以上老年人参加劳动将逐渐增多。按照现行劳动法，一般认为16-60周岁算作劳动人口，工资报酬或者纠纷矛盾适用劳动法，那么未来劳动者的概念应怎样界定？是否需要重新明确，将关系到巨大的经济利益。比如，劳动者发生工资纠纷则适用劳动，可以进行工伤鉴定，但如果是60岁以上人口，则只能按照民法进行解决，会降低其保护程度。另一方面，大量60岁以上人口停留在工作岗位，但体力相对较弱，是否需要特殊的老年劳动保护法律，如雇主不能安排重体力劳动、不能安排夜班等内容是否需要增添，这些都应该予以考虑和解决。
（二）如何保障人口流动中的社保权益完整性
人口的流动性之后，随之而来的是社保的流动性。首当其冲的，当前我国还未形成全国统一的社保信息网络，没有实行统一的社保档案编号，社保的统筹层次还不够高，养老保险基本达到省级，医疗保险基本达到市级，有的还停留在区县级的阶段，社会保障同制不同策。其次，我国当前实行“分灶吃饭”的财政政策，各地社保政策依照各自经济实力设计，社保制度，不同省份甚至同一省份不同地市之间的社保缴费、待遇发放、征缴机构、管理机构都不相同，社保在流动转接中异常复杂。尤其是我国当前公共资源分布不均，很多地区为保护当地的医疗等资源，规定了社保待遇与本地缴费、连续缴费的关联性，使得社保关系即使能够转移，但是待遇也受到很大的削弱，社保权益的完整性随着人口流动不断损失。
（三）如何促进外地人在工作地的社保融入
大量的农民进入城市，就学、就业、居住或退休养老，打破了劳动和社会保障政策属地管理的传统方式。首先，异地工作的社保融入怎么办？参与能参与工作地的社会保险、住房公积金？目前，虽说部分大城市已逐渐将五险一金的户籍限制放开，但仍有许多城市的外来务工人员不能享受和本地人同等的社会保障。随迁子女或随迁父母的社保融入怎么办，是否可以享受当地的社会救助和社会福利待遇？居民的社会保障中，有相当部分需要依靠政府补贴，而各地财政划地而治，非本地户籍的人员社保对财政资金来讲，也是一笔相当大的压力。第三，由于社保在户籍地参加，但看病就医等需要在居住地或工作地解决，由于超出了统筹范围，报销比例就会变得很低，报销手续会变得很复杂，外地人的社保参与、利用状况均不容乐观。
（四）如何适应灵活的参保和缴费方式
灵活的就业方式给劳动和社会保障带来了许多新的挑战。首先，不限工作地点一族，如SOHO一族，如自由撰稿人、平面设计师、工业品设计人员、艺术家、音乐创作人等他们的劳动保护是否应予以保护？工伤认定是否可以申请？但是若劳动者同属国家单位，其社会保险应依托哪个部门参加？第三，针对部分较为贫困的灵活就业人员，如建筑工人等，他们的缴费能力较，让参保需求较高，是否可以选择部分险种，或降低缴费费率予以保障？
（五）如何看待劳动和社会保障法的关系
从国际惯例看，社会保障法一般是作为劳动法的附属而产生，但后期社会保障覆盖范围一般会从劳动者扩展到全体国民，此时，劳动者的社会保障已经成为社会保障法的一个子部分。因此从劳动者权益保障的角度讲，社会保障法是劳动法的一个子部分，但是从社会保障的参保群体角度讲，劳动法应是社会保障中专门针对劳动者的子制度，我国的劳动和社会保障法律大体也经历了这样的过程，辨析二者关系的意义在于什么？就在于使二者政策规定各有侧重，尤其对于1994年《劳动法》来讲尤为重要。首先，如果将社会保险法作为劳动法的一个专门法，1994年《劳动法》中关于社会保险部分的规定，在今天看来已经显得非系统化，甚至略显浅薄，且所规定内容在社会保险专门法律中均有细致规定，劳动法的内容规定，就显得意义不足。其次，如果将劳动法作为社会保险法的一部分，则其应当更加突出保障劳动者的社保权益，与公务员的社保法律等相并列，如规定职业年金、员工福利等内容。
三、完善“新常态”下劳动和社会保障法制建设的对策建议
“新常态”下劳动和社会保障法制建设与完善不能一蹴而就，需要系统的顶层设计，需要周全的实施规划，为其完善建议也是一项浩大的工程，
首先，实行有利于促进就业的社会保障政策，将社会保障作为积极生产力要素，便逐步探索社保待遇与缴费年限相挂钩的参保缴费机制，引导参保人多缴多得，确保延迟退休人员获得更高的养老待遇。其次，开发“银发”经济，鼓励有能力的老年人积极参与社会生产，重返就业岗位，并注重老年劳动力的劳动保护。第三，关注困难老年人养老服务与生活保障，重点关注失独老人、失能老人、空巢老人的养老保障，加紧老年护理保险的探索与试点。第四，加紧制定和完善社会保险关系转移接续办法，制定缴费年限认定和折算的具体措施，促进劳动力自由流动。第五，统一社会保险信息管理标准，实现相关信息指标体系和编码体系全国统一，方便全国范围信息交换，适应人员流动需要。第六，重视劳动和生活和社会保障立法，抓紧完善法律建设，弥补或完善劳动和保障法律中的空白、不足部分，实现依法保障。
注释：
中国流动人口发展报告2015.http：//gz.bendibao.com/life/20151112/203698.shtml.
关于印发国家新型城镇化综合试点方案的通知.
2015年国民经济和社会发展统计公报.http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201602/t2 01 60229_1323991.html.
