摘 要 我国现行的立法体系中，作为地方性立法的一种特殊形式，自治地区的立法在我国现行的立法体系中占有重要的地位，而这种特殊的立法形式又有其特殊的立法制度。其中，报批制度为民族自治地方的立法活动所特有。同时，这种特殊的立法制度也关系着今后民族自治地方立法成败的关键。本文通过对自治区自治立法中的这一特殊制度的分析，讨论报批制度的优劣。有利于在今后的自治区立法活动中确立一种新的立法制度，使之更好的服务于我国民族自治的立法活动。
关键词 自治条例 报批制度 改革
作者简介：宋龙，兰州大学法学院，硕士，研究方向：宪法学与行政法学。
中图分类号：D921.8 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）03-153-02
一、 报批程序基础理论分析
目前，我国现行《宪法》第116条以及《民族区域自治法》第19条规定：“民族自治地方的人民代表大会有权依据当地民族的政治、经济和文化特点，制定自治条例和单行条例。”同时，“自治区的自治条例和单行条例，报全国人民代表大会常务委员会批准后生效。” 这成为了今后我国五大自治区制定本自治区内的自治条例时的立法依据。同时，这一规定也为自治条例的报批制度提供了相应的法律保障。有学者将这种所谓的报批制度归纳为法律的一种立法的事前监督机制。事前监督相比较于那种发现了违法行为才进行监督的事后监督有其自身的积极性。其主要表现为：
首先，依据我国现行《宪法》和《民族区域自治法》的相关规定，民族自治地方的人民政府有权自主安排本地方的财政税收和经济建设等一系列的有关活动，自主的管理本自治区内人事、科技、教育、文化等事业。而在立法方面，相比较于一般的地方性法规的制定，民族自治地方则享有的立法自治权。在民族自治地方进行立法活动时，这种立法上的自治权，就使得立法活动有了更大的回旋余地。而自治地方立法中的报批程序更是为民族自治地方的立法所特有。同时，这一特殊制度直接关系着我国民族自治地方的立法能否顺利的出台。因此，对于自制立法中报批制度的研究有助于规范我国民族自治地方立法的审查程序，有助于维护社会主义法治的权威和统一。由于民族自治地方享有对法律、行政法规的立法变通权，这种变通权也涉及法治的统一性问题。所以，在自治立法机关制定自治条例和单行条例的同时，需要设立报批制度加以监控。
其次，设立自治条例的报批制度，对相关的立法草案进行事前“把关”，能有助于保证该立法草案的质量。改革开放至今的30多年里，我国民族自治地方立法可谓成果丰硕，成绩喜人。然而细究每一地区制定的自治条例，其中问题也颇多。例如：立法机关立法的自治权行使不到位，没有一套完善的自治法规体系，在制定本地方的自治条例时，没有突出本民族、本地方的特点，所制定的自治条例针对性和实际的可操作性不强、下位法照搬照抄上位法等等问题，这一系列的问题看似细小，却导致了民族自治地方的立法资源远远不能适应该民族自治地方社会、经济发展的需要。此外，从目前立法的实际情况来看目前我国民族自治地方的立法条例不接地气，往往与本自治地方发展的实际需要不相符。同时，自治条例的文本中也常常存在着表述上的重复，语言表达不严谨，甚至是与各平级自治地方相互照搬照抄现象严重 。以及在各自治地方的立法文本中，大量的出现所谓的政治表述、政策性语言的使用使得立法活动中存在党政不分的局面。因此，为了有效地遏制这种混乱局面的出现，在实行自治条例草案的上报过程中，由全国人大通过立法的事前监督把关，能够有效地避免某一立法质量不高的自治条例出台，进一步保证了民族自治地方立法的质量。
二、自治立法中报批制度的弊端分析
对于自治立法的批准程序存在的必要性与合法性，学界对此却早已存在分歧。《宪法》和有关的法律一方面赋予了民族自治地方享有一定的立法自治权，另一方面又对自治地方的立法设置报批制度。对这一特殊规定，立法者自然有其自己的立法考量，毕竟法律制定的关键在于是否能够真正做到公正和公正。而在目前实际的立法活动中，这一报批制度的施行，虽然对需要审批自治立起到了事前的立法监督作用，同时在一定程度上也促进了中央与地方、上级国家机关与下级国家机关之间既存的权力关系的平衡发展，但其产生的负面效应我们也应当高度重视。鉴于此，自治条例报批制度的弊端体现在以下几个方面：
第一，报批程序限制了民族自治地方立法活动中的立法自治权。我国《宪法》规定，民族自治地方的立法主体在不同宪法和法律相违背的前提下，可依据本地区民族的政治、经济和文化特点制定相关的自治法规。由此可以看出，“不得违背宪法和法律的基本原则”和“依据当地民族的政治、经济和文化的特点”，是制约我国民族自治地方立法的两大条件。“不得违背宪法和法律的基本原则”这一大的前提条件已经决定了民族地区的立法主体在制定本地区的自治法规时应当严格依据我国现行的《宪法》、《民族区域自治法》以及其他相关法律的规定来行使自己的立法自治权。全国人大常委会在解释宪法和相关法律，监督宪法的实施中，它所享有的“批准权”的含义往往是去审查相关的自治条例的内容是否有违宪和违反法律规定的情况，而不去管该自治条例它是否真正与当地民族的政治、经济和文化相契合。同时，民族自治地方制定的自治法规在违背宪法和法律的基本原则时即已视为违宪或者违法，因而它本身不会发生法律效力，在理论上也就不存在“批准”或者“不批准”的问题了。但是在审议是否符合“当地民族的政治、经济和文化的特点”时，全国人大常委会是否真正了解某一民族自治地方的政治、经济和文化特点以及社会发展情况呢？由此不难看出，报批程序还有其有待考证的空间。
第二，这种立法中的报批程序实际上分离了立法中的表决生效权。在立法机关的日常工作中，一套完整的立法权应当包括立法草案起草权、草案的审议权、草案的表决生效权以及正式的颁布权。而自治地方立法中的这一特殊报批制度将立法草案的表决生效权从自治地方的立法权中分离出去，使得自治地方的立法程序中缺少了原来的这一表决生效权，代之以立法的报批制度。在民族自治地方的立法活动中，由于这种事前的报批制度的存在，使得自治地方的立法活动受到很大的限制而不能够自主地完成相关的立法活动。然而，我国的立法机关在制定一般的地方性法规时，只需要通过本级地方人大及其常委会的的表决即可生效实施，而不需要征求国务院的相关意见和建议，事后只需要报相关上级机关备案即可。由于这种事后的备案制度只需要对所备案的立法文件进行备案而不对其合法性进行是值的审查，所以一般地方性法规很少出现被上级立法机关撤销的情形。纵观我国的民族自治地方的立法活动，正是由于这种严格的报批程序的存在，使其成为了我国民族自治地方的立法最大的瓶颈。
第三，立法中过于繁杂的报批程序导致自治地方的立法资源造成不小的浪费。自治条例的出台，经过了一系列的立法程序，其中也包含了一系列高昂的立法成本，如调查研究、组织人员起草、对文本征求意见、修改等等一系列程序。而自治地方的人大在自治法规报批之前，基本上都是按部就班。然而，实践中，由于自治立法中报批制度的每一次否决，都将会使得在此之前进行的一系列立法活动付之一炬，造成了相关立法资源极大的浪费。下一次的立法活动又将从新筹备。因此，在立法活动中，如何实现立法效益的最大化以及立法成本的最小化，也是目前我国立法机关亟需解决的问题之一。
三、自治条例报批程序的改革新方向
从目前我国自治地方立法的现状来看，一套成熟的立法的监督体制，关系着中央与民族自治地方的平衡与发展。在我国现行体制下，合理的中央与民族自治地方权利的制约模式，既保障了全国法制的统一，又充分实现了民族自治地方的自治权。因此，有学者提出尝试将原来的立法草案的报批程序为一般的法规备案程序。自治区立法机关起草的自治条例在通过自治区人民代表大会表决生效后，直接报请全国人大常委会进行备案即可。如果报请备案的自治条例有与现行宪法和相关法律相抵触的地方，则由全国人大常委会直接发回各自治区重新进行拟定。这种观点是将现在的自治立法中的事先的报批制度转化为一般地方性法规审查的事后审查机制。然而，这一设想也并不是尽善尽美的，这种所谓的“备案”程序不能与一般的地方性法规的报备案程序相提并论。这一备案程序往往会延长自治条例的审查时间，使得自治地方人大通过的自治条例不能够在第一时间得到有效的实施。
因此，为了改变自治条例在立法中的这一进退两难的局面，能够真正落实民族自治地方的自治立法权，应该尝试建立一整套符合我国国情和民情的自治立法的监督机制将势在必行。首先，对于民族自治地方的立法活动，应当设立一个专门的立法监督委员会来进行监督，其隶属于全国人大。在全国人大闭会期间，由全国人大常委会领导，针对民族自治地方自治立法的具体情况进行专门的立法监督，并积极配合相关部门做好相应的制定和完善工作。其次，建立一套完整的立法撤销制度 ，交由全国人大常委会同时实行。这一制度既可以撤销一般的地方性法规，又可以撤销民族自治地方的自治机关制定的自治条例和单行条例。当立法监督委员会对报送备案的自治区自治条例和单行条例进行审查后发现其中有违反宪法和法律的规定，由该立法监督委员会通过书面意见的形式报送全国人大常委会，并由全国人大常委会决定所报送的自治条例和单行条例是否应该被撤销。对于全国人大常委会宣布予以撤销的自治条例和单行条例从被撤销之日起失去效力，不再被适用。对于自治条例的报批程序，这一做法也许应该更加符合我国目前的立法实际，能够有效的为我国现行的自治区立法中报批制度存在的弊端提供解决之道，并能在实际的立法中发挥其作用。
注释：
中华人民共和国宪法.法律出版社.2004.72-73；中华人民共和国民族区域自治法.法律出版社.2001.22.
张文山，等.自治权理论与自治条例研究.法律出版社.2005.170-17.
宋才发.民族区域自治制度的发展与完善——自治区自治条例研究.人民出版社.2008.271.
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