摘 要 中国当前的社会稳定是与威权体制相关的“刚性稳定”，因此，我国地方政府在上马环境敏感项目时倾向于在封闭的系统中决策，致使项目风险被无限放大，相关制度的缺位使得公众难以通过法制化的渠道提出利益诉求，最终导致环境风险型群体性事件频发。本文通过完善政府信息公开制度、完善决策过程中的公民参与、建立司法救济制度、革新政府绩效考核制度和完善生态问责制五方面，进行制度构建来畅通公众参与渠道，探寻有效治理之道。
关键词 环境风险 群体性事件 社会放大
作者简介：周丹青，华东政法大学，政治与公共管理学院行政管理专业，硕士研究生。
中图分类号：C913 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）03-194-02
一、问题的提出
“中国崛起”的话题中，中国经济增长带来的环境问题备受关注。环境风险型群体性事件频发，地方政府在经济发展与民生改善之间出现了“左右为难”的境况。同时，受我国计划经济的影响，我国政府在管理模式上亦采用计划性统一指标，经济上的承包制被复制到政治上，形成了一种独特的主要通过压力驱动的“政治承包制”。在此形势下的中国社会的稳定是与威权体制相关的一种“刚性稳定”。
“刚性稳定”下的环境风险型群体性事件的政府治理往往是一种“惰性治理”。暴力镇压是近年来政府治理的一贯作风，强烈的高压手段致使社会公众对政府和专家“质疑声”不断，政府公信力下降，陷入环境敏感性项目“一闹就停”、环境风险型群体性事件频发的困境中，如何有效治理此类事件已成为社会普遍关注的焦点问题。
二、环境风险型群体性事件
不同于一般的环境群体性事件，环境风险型群体性事件是公众面临未知的环境风险经过“社会放大站”放大而产生恐慌，政府在关键时刻回应不足缺乏致使环境风险转变为群体性事件。因此，环境风险型群体性事件是指社会公众为了防止潜在环境风险侵害自身利益而采取的群体性抗议事件。
环境风险型群体性事件的发生存在其合理性，是公民维护自身利益和生态公民权的体现，是在制度化的渠道受阻，公民通过非制度化的渠道进行自我救济的行为。
三、环境风险型群体性事件的发生逻辑
环境风险型群体性事件作为污染尚未发生，其潜在环境风险可能侵害公众自身权益而引发的群体性事件。其爆发过程是一个潜在风险被放大，政府部门进行强力管控，公众参与渠道阻塞、有效利益诉求渠道缺失，致使生态公民权被相对剥夺而产生集体行动。
（一）风险的社会放大
罗杰·卡斯帕森夫妇、奥温·雷恩以及保罗·斯洛维奇等人于1988年，在社会风险的基础上提出风险的社会放大理论（SA RF）。此理论将心理学和社会学等学科相结合，来描述风险的放大路径以及对社会造成的次级影响。风险的社会放大过程由信息机制和反应机制发挥主要作用。风险或风险事件的信号通过信息系统进入社会放大站，被进行放大转换后传播开来，引发社会体系中其他参与者的行为反应，形成风险放大的初级影响。
政府作为权威的代表，对于环境项目未能及时告知相关信息和潜在的风险，仅在封闭的决策系统中进行操作。公众对于环境敏感项目相关风险信息一无所知，产生恐慌。在关键时刻政府未能有效引导舆论，风险通过社会放大站被放大后，政府陷入被动回应。
1.社会公众路径：环境风险型群体性事件是公众出于对环境敏感项目的未知风险通过“社会放大站”放大而产生恐慌，致使环境风险衍变为群体性事件。在环境风险型群体性事件中，项目的风险于公众而言是未知的。政府在第一时间未公布相关项目的潜在风险，致使公众通过他人获知不准确的信息，通过第三方获得的风险信息往往就充当了放大的原动力。社会公众同为利益受害者，易形成“同盟”，项目风险信息通过传播，在相关利益者之间被无限放大。
2.新闻舆论路径：新闻媒体作为信息传播的主要路径，亦是风险信息最主要的社会放大站。当项目信息在社会公众路径传播后，项目风险被披露，政府作为“权威”的代表，未能有效引导舆论。新闻媒体的大肆报道和渲染往往会对项目潜在风险进行再次放大。
3.政府路径：当环境项目的潜在风险通过社会公众和新闻舆论路径被放大后，政府面对公众的质疑不予以回应，而是实时监控网络平台，对负面报道予以删除。政府被动回应、发表告全市居民书等，警告居民勿参与游行活动。政府一系列的强硬措施，在公众看来亦是间接的承认项目的风险，是对项目风险的再放大。
（二）“刚性稳定”下的政府强力管控
1.精英主义模型下的公共政策过程：在我国单一制的领导体制影响下，公共政策更加偏向精英偏好。在社会分化中，作为少数人的精英掌握着社会中更多的资源，可以决定社会的价值分配，政策选择过程中公民是被动的、参与度不高。政策的过程更倾向于“垂直”维度，对于政策在“水平”维度的关注度则不足。地方政府为了能够及时上马高产值的环境敏感项目，在封闭的决策系统中，通过单方面决策来决定项目的进展，致使民众的不信任感增强。
2.公民利益表达机制缺失：环境敏感项目存在的潜在风险威胁到公众的生态公民权，公众感知到自身权益受侵害，会尝试通过法制化的渠道——信访进行解决。信访的存在具有法律依据，《宪法》第41条和国务院制定的《信访条例》都有相关规定。但是在实践中，信访被认为是社会不稳定的表现，地方官员采取各种手段对付上访者。信访制度的合法性与其实际操作中的违法性冲突往往形成“信访悖论”。
群体性事件的发生往往伴随着一个从量变到质变的过程，公民在多次上访后，诉求依然无法得到回应，利益诉求受阻，公民缺乏有效的利益诉求的渠道，无法通过法制化渠道解决。只能通过非法制化的渠道——爆发群体性事件来吸引舆论。
3.政治锦标赛下的“选择性执行”：周黎安提出的“晋升锦标赛”作为中国政府官员的核心激励模式，“锦标赛”中的竞赛标准更关注于可量化的经济指标的考核，这就导致地方政府官员更加在意“经济成就”。
政治锦标赛下的晋升激励衍生出地方政府“选择性政策执行”的现象，使得地方政府更倾向于可量化的经济指标——“硬指标”的达标，而忽视模糊的、无法量化的环保“软指标”的达标情况。具有风险性的环境项目往往能为当地带来良好的经济效益，因此，地方政府会选择上马环境项目来获得可量化的经济效益，忽视公众的利益诉求。
（三）共同利益下的集体行动
1.相对剥夺感下的生态公民权：相对剥夺感理论是由美国学者斯托弗（S.A.Stouffer）提出，后经默顿（R.K.Merton）发展，成为了一种关于群体行为的理论，被广泛应用于社会心理学。相对剥夺是指与参照群体相比，个体对自身不利地位的感知。环境敏感项目周边的公众参照其他公众相比，周边公众的生态公民权被相对剥夺，继而产生内心的不平衡。
2.民间“意见领袖”涌现：市场经济取代计划经济，我国城镇地区独具特色的“单位制”逐渐弱化，社区取代单位，社区建设运动兴起，公众由单位人转变为社会人，公民自利动机增强。公众成为原子化的个人，但在追求共同利益时，原子化的个人会统一起来，为集体利益而抗争。
四、环境风险型群体性事件的治理路径
由于环境风险型群体性事件是污染尚未造成，公众出于对未知项目风险会侵害自身利益的恐慌而引起的群体性事件，在整个发展过程中，地方政府如能及时地回应公众相关需求、有效地进行风险沟通，通过制度的构建来疏通公众的参与渠道，可以有效地规避环境风险型群体性事件的发生。
（一）完善政府信息公开制度
公民对政府工作具有知情权，完善政府信息公开制度能够保障公民的知情权。环境项目事关公众人身安全，应该通过法律确定关于环境敏感项目的政府信息公开，包括公开项目信息以及环评报告，让公众及时了解相关项目信息，避免项目风险通过社会放大站被无限放大，致使环境风险转变为群体性事件。
（二）完善公共决策过程中的公民参与
加强公民参与的制度化建设，建立健全公众参与的法律法规，法律是公民在政策选择过程中的制度保障。除了现有宪法对我国公民的政治参与的权利作出的相关规定外，对于公民在参与公共政策过程的方式、途径等应在法律上作出较为具体与详细的规定，使社会公众参与公共政策过程的时候有法可依。公众享有生态公民权，环境敏感项目事关公众的安全，地方政府在上马相关项目时，应将公众的需求纳入决策中，作为决策的参考因素，按照公众的偏好提供公共服务，回应公众需求。
（三）建立司法救济制度
环境公益行政诉讼是通过司法途径进行救济。在新《环保法》出台前，公益行政诉讼往往难以立案。有资料显示，2006年全国环境纠纷数量、进入行政程序的案件数量、进入司法程序的案件数量之间的比率为255：38：1。2015年1月1日，新《环保法》开始施行，对于环境公益诉讼的原告资格进行了进一步的界定，为环境行政公益诉建立了法律保障。但是，许多地方法院由于未受理过环境公益诉讼案件，对于案件的具体审理程序和判决方式一无所知。因此，最高法还需要制定关于环境公益诉讼的司法解释，同时，将具有指导性的相关案例予以整理和公布，为地方法院审理提供相应的依据。
（四）革新政府绩效考核制度
中国政府的绩效考评自十一届三中全会以来便以GDP的增长为指标，政府官员亦是以GDP增速作为“政治锦标赛”的评分标准。政府与社会是代理和被代理的关系，传统的以经济绩效作为地方官员的“锦标赛”模式往往使得代理人为了自身的利益而违背被代理人的意愿，已无法满足可持续发展的理念。作为政府的绩效考核指标体系应该涵盖公众及社会等委托人的偏好评价即公民满意度。建立涵盖GDP和GEP的双核算考评机制，重塑官员政绩观。
（五）完善生态问责制
所谓生态问责制，是指相关权益主体以实现社会公共生态环境利益和生态绩效改进为目标，依据一定的规则、标准和程序对各级政府部门及其所属人员在生态环境保护和治理中所承担的责任和义务的履行情况进行监督、质询和评价，并要求其承担否定性后果的一种责任追究制度。目前，环境生态问责难以开展，高污染企业带来巨大经济效益，政府为企业保驾护航，环保部门难以追责。
因此，应保证各级环保机构的高度独立性和独立的执法权，同时，借鉴加拿大经验，设立独立的环境审计机构，在相应的法律框架下对各级政府展开审计监督工作。创新问责方式，同体问责与异体问责相结合。加强公民、社会舆论、新闻媒体和司法机关等外部主体对政府问责，扩大民主问责。
五、结论
环境风险型群体性事件的实质是在污染尚未发生的状态下，公众对未知项目风险可能侵害自身权益的恐慌而引起的群体性事件。政府无视公众的利益，“关起门来决策”，排斥公众参与。公众通过新闻舆论获知偏颇的风险信息，致使项目风险通过“社会放大站”被放大，政府被动回应，陷入“塔西陀陷阱”。公众在感受到自身的公民生态权被相对剥夺，既而在民间“意见领袖”的引导下进行集体抗争。
政府在治理环境风险型群体性事件时，应通过制度的构建，完善政府信息公开制度、司法救济制度和生态问责制等，扩大公众的参与，将公众的需求及时反映到政府决策过程中。
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