摘 要 随着我国教育事业的不断发展，教育的起点公平和过程公平问题备受关注，政府在其中所承担的责任更是不可或缺。近年，义务教育阶段各省市划片就近入学政策不断完善，天津市自2015年秋季起在公办义务教育学校推进全面就近入学政策，根据政策执行中出现了一些与现实不匹配的问题，探索一些改进思路。
关键词 教育公平 政府责任 就近入学 电脑派位
作者简介：游莅荟，南开大学周恩来政府管理学院行政管理专业在读硕士研究生。
中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）03-157-02
近年来，随着我国教育事业的不断发展，教育公平已逐渐成为我国教育改革的重要议题，并备受社会关注。《国家中长期教育改革和发展规划纲要》提出：“把促进公平作为国家基本教育政策。教育公平是社会公平的重要基础”。在逐步实现教育公平的改进路径中，如何公平分配教育资源，制定使更多社会成员享受均等的教育权利的政策法规，政府、社会及相关教育机构发挥着重要作用。而在义务教育阶段，中小学生的入学方式也在调整变化。自“划片就近入学”与“摇号”教育政策实施以来，关于政策公平性问题便不断为公众所讨论。2015年是天津市实行小升初“摇号”政策的“头年”。本文力求由教育公平与政府责任为逻辑起点，通过对政策背景的溯源，探讨政策的合理性及执行中所存在的问题，以期为中小学入学方式改革提供有益思路。
一、教育公平的理念及其与政府责任内在关联
关于“教育公平”内涵学界探讨颇多，较为一致的观点是，教育公平的内涵是丰富的，一般将教育公平划分为三个方面解读：教育起点的公平，受教育者能够享有平等的接受教育的权利和机会并得到尊重和保护；教育过程的公平，指受教育者在接受教育的过程中，能够受到平等的对待；教育结果的公平，即根据受教育者的差异性，对教育资源进行“按需”合理配置，使所有的受教育者都能够享受到适合自己的教育，在学校教育的影响下充分发展潜能。教育公平的上述三个方面逐层深入，教育起点公平是基础，是建立在使受教育者拥有、享受最基本的教育资源的价值层面；教育过程公平，国家应贯彻平等原则，由政府提供必要保障，如制定相应制度与政策等；教育结果公平，是指使受教育者在接受教育的质量、学业目标和成果中实现实质性平等，至今仍是遥远的理想状态。教育公平要求政府、教育机构和社会在制定教育政策、分配教育资源等方面平等和公平地对待每个社会成员，保障每个社会成员都能均等享受公共教育资源。作为国家教育事业的基础，政府应当充分考虑公众需求，主动承担为义务教育提供物质和政策保障的任务，承担服务社会的责任，在义务教育阶段合理配置教师、教学设施等资源，是每名受教育者接受公平的义务教育。
二、 义务教育“就近入学”与“摇号”政策的形成与演变
新中国建立初期，教育资源短缺促使国家不得不将有限的教育资源集中重点投入到部分中小学建设中，这些中小学校逐步发展为现今的“重点学校”，施行以“以分择校”为主的教育政策。到20世纪80年代伴随素质教育，“就近入学”政策推行。但由于多年实行重点学校制度导致我国长期教育资源分布不均、学校差距巨大的现实情况，“应试教育”屡禁不止，“择校热”愈演愈烈，严重违背了义务教育阶段免费和就近入学的宗旨，进一步加大了学校差距和阶层差距。
为进一步贯彻落实《义务教育法》相关规定，教育部于2014年初发布了《关于进一步做好小学升入初中免试就近入学工作的实施意见》，要求义务教育阶段公办中小学规范招生入学行为。随后，教育部办公厅又印发《关于进一步做好重点大城市义务教育免试就近入学工作的通知》，要求包括北京、上海、天津在内的19个直辖市、计划单列市及副省级城市在2014年制定完善免试就近入学的方案，在2015年100%实行划片就近入学政策，并提出了3年分步实施、2017年必须落实兑现的时间表，对推进义务教育就近入学工作进行了全面部署。2015年4月2日，天津市教委发布《关于进一步完善义务教育免试就近入学工作的意见》，确定从2015年秋季学期开始，天津市公办义务教育学校将全面实行免试就近入学。
三、“就近入学”与“摇号”政策价值的合理性缺失与局限
教育起点公平体现在入学机会平等，过程公平包括师资水平、办学条件、教育经费等若干方面。一个原本为促进公平的政策，由于时间与条件不适宜，在实践中异变为催生择校、扩大学校差距的政策。
（一）“就近入学”义务与入学机会不平等间存在冲突震荡
入学机会平等应当是受教育者接受机会平等的受教育权利的前提，受教育机会平等的重要衡量指标便是受教育者能否拥有平等进入各级各类学校就读的机会。“就近入学”政策限制了义务教育阶段学生的入学自主选择权。《义务教育法》第9条规定：“地方各级人民政府应当合理设置小学、初级中等学校，使儿童、少年就近入学。”在实际执行中，本应是要求地方各级人民政府履行“合理设置学校”的义务，为受教育者提供可自由选择距离其住所地或居住地相对较近学校就读的便利条件，却变为政府限制受教育者自主选择学校权利的依据。如果受教育者不需要这种便利或并不认为就近入学是为其提供的便利，那么受教育者理应有理由放弃，因而，受“就近入学”本就应当是受教育者自由选择或放弃的权利，并非强制性的义务，这在制度和政策施行中存在偏差。
由于政府在划分学区时，为追求所谓的机会平等，往往将办学及师资差别较大的几所学校划分在一起，受教育者不得不通过“摇号”的方式被动地将选择留给电脑，不仅会使学生萌生“能上好学校等于撞大运”的想法，还可能削弱学生努力奋斗的决心与信心。原本成绩优异、能力较强的学生被分进条件较差的学校，不仅挫伤了其积极性，耽误前程。基础薄弱、接受能力较差的学生在进入进度较快的课堂后，可能会面临课业和心理双重压力，部分学生还会感到自信心受挫。
（二）受教育者个体素质差别与教育资源分配不均间存在矛盾
对于义务教育阶段的过程公平，部分学者认为应当实施一视同仁的教育模式，无差别对待地全部学生，使处在不利社会地位的人获益。由于义务教育属国家行为，公立学校是由政府向纳税人征税所建立起来的，因而不具备选优淘劣的功能，必须一视同仁，不应划分等级。“就近入学”、“摇号”政策的逻辑前提本应是全部学校办学水平和特色均相同，包括教师水平、工作态度、教育质量、学校硬件设施，同时全部学生的能力水平也都相同，但这本身就是一种绝对理想状态。这种建立在教育资源合理分配的基础之上的，而由于长期重点学校制度倾斜的现实，部分重点学校已经形成较强的实力积累，即使不再给予任何优惠政策，也很难改变其独霸的局面。
片面追求同一的教育资源，而忽视学生的个体差异，难以真正做到“因材施教”。由于受教育者的天赋和能力差异，其学业基础、学习能力和动机等方面均有所区别，因而当政策使得能力出众的学生“吃不饱”，却为资质一般的学生提供了超出其能力的资源，也是一种不公平。如果不论学生的兴趣与能力，只是强制性地将不同类型的学生融入同一个集体，势必会“削峰填谷”，降低平均水平，是对教育结果平等的片面追求。
（三）次优教育资源和优质民办教育资源供给稀缺与择校需求存在矛盾
家长之所以想尽办法要为学生“择校”，其目的只是希望学生在接受教育时享受更优质的教育资源，希望为学生的成长和发展创造他们认为最多、最好的机会。由于我国长期应试教育和精英主义传统、严重升学压力及中小学重点学校制度，实施义务教育的学校办学条件差别太大，优质民办教育资源稀缺，次优教育资源也受到人为垄断，使得受教育者及其家庭对于重点学校的择校需求持续走高，促使义务教育的实际投入资本飙升。家长选择通过自身物质基础和社会关系自找门路逃避最差的学校，学校名正言顺地公开寻租，又进一步导致择校竞争和应试教育更为激烈。政府行为抑制了市场作用，使得公立学校不必担心资金和生源问题，使优质的学校缺乏创新争优动力，质量较差的学校也更加“不思进取”，导致学校之间竞争减弱，不利于教育质量共同发展提高。
四、义务教育阶段“就近入学”、“摇号”政策的改革思路
近年来，随着全面教育改革的逐步推进，义务教育阶段民办和公办的教育资源趋向于均衡化，办学质量也有所提高，但仍存在诸多为。针对现存矛盾问题，提出一些政策改革思考。
（一）明确“就近入学”“摇号”政策服务对象，适度开放“择校”缺口，强化监督
充分关注“就近入学”“摇号”政策的初衷是使服务学生，促进受教育者享受公平教育的权利，从学生角度考虑问题。进一步提升新政策决策及实施过程的科学化、民主化水平，制定、遵循有效的专家咨询、听证制度，充分听取各方的意见后再制定出台新的政策法规。现实中因择校产生的一系列问题多是由于缺乏有效管理、任其自由发展的结果，有条件的择校不仅能有效保证受教育者的权利，还能够促进优质教育资源的合理利用和义务教育教学质量的全面提高。允许有条件的择校，让有购买力的人来购买“优质教育”，使普通学校，特别是教育质量不足的学校脱离政府保护，迫使其直面生源流失的问题，改进办学条件，提升质量，竞争发展，从而让更多的人接受更好的教育。
（二）缩小教育质量校际差异，提升均衡配置教育资源的水平
现代政府职能决定其承担义务教育均衡发展的责任主体地位，政府理应为全部受教育者提供机会平等且优质的教育。面对教育资源配置不均衡导致的教育质量差异明显的现状，政府应加大力度加快教育经费均衡投入的步伐，吸引私人资本投资教育，对薄弱学校的人才物多方面的政策倾斜，发挥优质学校的辐射作用，带动帮扶，吸纳高层次的人才到薄弱学校去，力求实现供求均衡、扶弱促强，实现教育资源总体上的优化配置。
（三）引入竞争，分级管理，全面提升学校、教师质量
切实提升薄弱公立学校的教育质量，完善教师交流机制，教育主管部门牵头开展校际教师交流会，相互传授经验，提高教学质量，提高教师的积极性。落实教师、校长轮岗，推动教学理念、方法与管理经验的传授，并给予相应特殊津贴奖励与资助，均衡提高教师的整体素质和业务能力。充分利用互联网开展培训交流，实现教师与学生的双远程观摩课，弥补现实不足，尽可能多地提供可供教师、学生选择的教育，鼓励教师的自由流动与优秀教师的跨校兼课，实现优质师资跨校共享，不限制学生的自由选择。鼓励民办学校与公办学校开展公平、良性竞争，在竞争中求发展、在发展中求进步，以一些优秀的民办学校来带动普通公办学校的教学改进。
参考文献：
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