摘 要 我国的监外执行制度目前存在对决定权监督不到位、具体落实不到位、收监不及时三大问题。本文倡导加强检察院对这一制度的全面监督，从而保证该制度的合法、合理运行，并且通过转移收监决定权从而解决决定机关与执行机关不一致的矛盾，从而实现从罪犯监外执行到收监执行全方位责任制度划分。
关键词 监外执行 监督 收监决定权 检察院
作者简介：韩小硕，天津市和平区人民检察院公诉科。
中图分类号：D926 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）03-044-02
暂予监外执行制度在1996年刑事诉讼法里就有所涉及，2012年新刑事诉讼法对该制度进行了修改，增加到四个条文。对监外执行的条件进行了详细的规定，明确了监察机构的监督权。四项变化：1.扩大了监外执行的适用范围，被判处无期徒刑的怀孕的妇女仍可以适用监外执行；2.批准机构进行了详细的规定，判决之后直接决定实行监外执行的，由法院决定，交付执行的，由监狱部门决定；3.检察机关的监督权变为事前监督，并且更明朗化了；4.执行机关变为了司法行政部门。
暂予监外执行制度是我国刑事诉讼法一项人性化的刑罚执行制度。对有严重疾病的人、怀孕的妇女及生活不能自理的人进行监外执行不是对罪犯的放纵，而是法律所提下的一种人文关怀。这本应当是极其好的一项制度，但是在实施过程中漏洞百出。监外执行的不规范必然会反向影响司法权威，阻碍中国的法治进程。因此，应当完善暂予监外执行制度，让好的制度回归本位。
一、 现实中暂予监外执行的问题
从整个的过程来看，暂予监外执行可以分为决定、执行和收监三个部分。刑事诉讼法虽然对这三个部分做出了规定，但是由于在细节上没有规定，所以在实践中仍存在许多问题，尤其在各个部门之间的衔接上可能导致推诿，影响这项制度效果的达成。
（一）暂予监外执行决定权监督不到位
《刑事诉讼法》第二百五十四条第五款规定：“在交付执行前，暂予监外执行由交付执行的人民法院决定；在交付执行后，暂予监外执行由监狱或者看守所提出书面意见，报省级以上监狱管理机关或者设区的市一级以上公安机关批准。”从法条规定可以得出，暂予监外执行的决定机关有三个：法院、省级以上监狱管理机关以及市级以上的公安机关。但是，根据相关的司法经验，有决定权的三个机关在行使监外执行的决定权时受到的监督是不同的。法院在进行宣判的同时决定对罪犯实行监外执行，这种情况下检察机关作为法律监督机关一直在参与整个审判过程。所以，法院的决定权往往受到很大程度的监督，是检察院的直接监督。相对而言，省级以上的监狱管理机关及市级以上的公安机关的决定权就没有这样的监督效果。根据2012年新修订的刑事诉讼法规定，监狱和看守所提出暂予监外执行的应当将书面意见抄送人民检察院。人民检察院可以向决定或者批准机关提出书面意见，但是检察机关提出的书面意见是否能够得到执行是个未知数。一方面，检察机关在没有被害人或利益相关人的社会监督下往往没有监督上述两部门监督的主动性，另一方面，即使检察机关有主动性，其书面意见以纠正违法通知书和检察建议出现，这两种书面意见在法律上没有强制力，所以这种情况下的检察机关法律监督往往会流于形式，没有起到实质性的作用。
此外，作为监外执行的执行机关的司法行政机关没有参与到整个决定程序当中去。决定程序不参与往往会造成司法行政机关在执行监外执行时存在诸多的问题。在对监外罪犯的考察中发现，脱管失控大都是由交付执行环节中，司法机关的配合衔接不到位造成的。一是人民法院、監狱管理机关、公安机关没有根据法律规定，将暂予监外执行决定等及时送达执行机关和人民检察院，有的监狱甚至把相关法律文书让罪犯自己带回，造成见人不见档、见档不见人，甚至人档都不见的情况；二是监外执行中，有的劳改机关未按规定将齐全的有关法律文书，一并送交执行地的县级公安机关和人民检察院，只给监外执行罪犯办理出监手续，让他们自己到执行地派出所报到，原执行机关、决定机关、公安机关、检察机关缺乏必要的沟通和交流机制，交接环节出现漏洞，造成脱管失控。另，司法行政机关参与到暂予监外执行的决定程序中充分发表自己的意见，也有利于在收监时司法行政机关更多的话语权，也方便后续的收监不及时问题的解决。
（二）暂予监外执行的执行不到位
根据2012刑事诉讼法，暂予监外执行的执行机关为社区矫正机构，即司法局。社区矫正是我国根据刑法宽严相济的刑事政策的需要建立的刑罚执行模式。这种刑罚执行模式也将缓刑等刑罚的执行权由公安机关转移到司法行政机关司法局。但现实情况是，司法局长期作为一个服务部门，没有相应的人力物力财力来保证这种刑罚效果的保证。在一些强制措施上，更是需要依赖公安机关的力量。将暂予监外执行由司法行政机关负责，确立相应的责任主体。但是这种只给责任而没有给配套权力的做法实在难为司法局。
说到执行，更多的是监外执行的问题，目前监外执行的决定权在之前的执行机关、法院，检察院有一定的监督权，但是决定之后的执行单位（公安）却完全没有参与，这是不合理的。对于监外执行，决定权要找责任人，执行更要找到责任人。此处公安若不按照裁定进行执行，应当负有相应的责任。但是完全让其负责又不能解决问题，因为公安在决定权的时候没有参与到决策。所以，应当将公安纳入到决策系统，让其承担一定的建议权，负有一定的责任，这样，让整个流程完全走顺。
（三）暂予监外执行罪犯收监不及时
《刑事诉讼法》第二百五十七条规定：“对暂予监外执行的罪犯，有下列情形之一的，应当及时收监：（一）发现不符合暂予监外执行条件的；（二）严重违反有关暂予监外执行监督管理规定的；（三）暂予监外执行的情形消失后，罪犯刑期未满的。”暂予监外执行制度和假释制度有很多相似的地方：都是将罪犯放到社会上去执行刑罚，都是设置了必要条件。除了第二百五十七条第二项条件以外，暂予监外执行与假释制度最大的不同的是在特定情形消失的情况下才要将罪犯收监。相对于有特定情形的假释制度，特定情形消失的监外执行更需要执行机关的主动性。发挥司法行政机关主动性需要责任的保障，而法律却没有规定收监决定机关的责任。因此，有关罪犯收监的决定就会出现各个机关的推诿。一方面是监狱机关可能不愿意收监老弱病残，而执行机关又不得不在得到监狱机关或公安机关的同意后才能将罪犯“送”回监狱。这就是这种制度的弊端。所以，在特定情形消失后，怎样将暂予监外执行的罪犯送回监狱也是另一大难题。例如，现实中存在这样的情形，一个女犯罪嫌疑人因为怀孕被法院决定暂予监外执行。但是在执行的过程中怀孕妇女再次怀孕，导致无法收监。另外一个方面，法律现在还没有明确在监外执行的情形消失后怎样收归监狱。
人民法院在判决同时作出暂予监外执行的罪犯、投劳退回的暂予监外执行的罪犯，如果户籍地在外省、市、自治区，则执行交接、续保困难。这类暂予监外执行罪犯没在监狱服刑，由于法律规定不明确，无法通过法院或看守所所在地省级监狱管理局，转到罪犯户籍所在地省级监狱管理局指定监狱代管，势必加大司法成本，甚至造成脱管失控。
对监外执行这项制度进行了完善。2012年我国新修订了《刑事诉讼法》，对监外执行制度有了进一步的规定。其中有一条是关于怀孕妇女监外执行的，就是说：被判无期徒刑的怀孕的妇女也可以适用监外执行的规定。但是其中也存在一些问题。以往学者对于监外执行的研究往往指向于那些患有严重疾病或者生活不能自理的两种情况，对于怀孕妇女的监外执行研究却很少，笔者想就理论与现实相融合，深入研究这一尚待研究的监外执行的情况。
二、针对这些问题的解决途径
（一）加强检察机关的传统监督及增加利益相关人的参与来监督暂予监外执行的决定权
第一，就检察机关的传统监督而言，更多的是需要将法律规定落实到地。相对于1979年刑事诉讼法的时候法律监督，新刑事诉讼法赋予检察机关事前的监督权，检察机关作为司法机关应当在公平公正的法律理念下充分行使自己这项权力，保障国家刑罚权的正确实施。第二，增加利益相关人的参与也是加强暂予监外执行决定权监督的方法。这里的利益相关人是指被害人或者因犯罪行为而遭受损失的人，如：非法吸收公众存款罪中的投资人。从整个社会秩序的维护上，暂予监外执行的决定权的不透明会损害司法的公正及国家的刑罚权实施。但是，就单个案子而言，受损害最大的莫过于利益相关人。这些利益相关人在犯罪行为中遭受了这样那样的损害，如果罪犯没有得到相应的处罚必然会影响这批人的法治信仰。而将这些人纳入到决定程序中，一方面可以直接监督决定机关的行为，让暂予监外执行的决定机关在社会公众的监督下履行法律职责。同时也是将矛盾化解，让利益相关人看到罪犯的悔过，减少社会矛盾。另一方面也给法律监督机关即检察机关更多的监督压力。通过利益相关人的参与来增加对检察机关的监督，从而督促检察机关积极行使检察权，增加检察机关在暂予监外执行决定、执行、收监的全方位监督。
（二）延长检察机关的监督程序解决执行不到位的问题
根据刑事诉讼法现有规定，检察机关只是在决定程序上作为事前监督，而对于整个见外执行的执行程序毫无监督权力。这是与检察机关作为法律监督机关设置初衷不相匹配的。现在检察院将内设部门监所改为刑罚执行机关。名称是外在，但此次改名称更体现了检察机关作为法律监督机关要在刑罚执行的全过程中实施法律监督。在监外执行这个程序上，检察机关不但要监督决定程序，更应当监督整个监外执行实施的过程，让法律监督贯穿于整个监外执行。同时，也要加强司法行政机关的执法权力，配备强大的执法力量。司法机关现在承担着缓刑等社区矫正任务，这些足以用尽司法行政机关的人力物力。这种大背景下，应当通过加强司法行政机关的有生力量来保障暂予监外执行的实施。
（三）转移收监决定权保证暂予监外执行罪犯的及时收监
针对监外执行的罪犯，应当建立完善的收监制度。不能单纯的由医院出具的相关证明或者再次怀孕去延长监外执行的期限。在被暂予监外执行的情形消失之时，应当首先将罪犯进行收监，然后再进行决定暂予监外执行程序，此时也应明确责任机关。这样在出现问题的时候可以找到负责机关。同时，在收监的决定上，应当将收监决定权交于更熟悉罪犯情况的司法行政机关，因为其对罪犯最近的情况比较了解，也更加易于操作。当然，延长监外执行与决定监外执行的效果是一样的，所以在延长的程序上也应当采用相同的程序。由司法行政机关向市级以上的公安机关或省级以上监狱机关进行建议，将书面的建议抄送检察机关，并听取利益相关人员的意见。
分清责任，明确决定机关。根据刑事诉讼法现有的规定，决定暂予监外执行的机关为监狱或公安机关，决定收监的机关还没有明晰。这种情况下，应当根据谁管理谁负责的原则，将收监的决定权交给司法行政机关，明确其有决定收监的权利。这样给予其权力的情况下也给予其相应的义务。往往这个时候就会产生司法行政机关主动将罪犯送回监狱而监狱不愿意收的矛盾。作为法律监督机关，检察院在此时应当承担起完全的监督职责。
（四）关于检察院法律监督的问题
检察院作为一个法律监督机关，在实践是很难发挥其效能的。检察建议和纠正违法通知书不仅在刑罚执行阶段，其作为贯穿于整个刑事诉讼过程中的监督手段，在实践中被检察机关普遍使用。但由于这两个法律文书一般不具有诉讼上的强制性，实践中经常发生检察机关发出后被置之不理的情况，这不但使违法行为得不到及时纠正，也使检察权的监督作用弱化。从完善立法的角度，对于检察建议和纠正违法通知书的效力，应该在《刑事诉讼法》的总则中加以明確规定，以保证监督手段在整个刑事诉讼阶段都具有效力。从刑罚执行监督的角度来讲，即人民检察院在提出违法纠正意见后，相关的刑罚执行机关必须在法律规定的期限内进行改正，并将执行情况通知检察机关；执行机关不同意纠正违法意见的，应当在法定时间内申请复议、复核；如果没有申请复议、复核视为认可其合理性，应当依法予以纠正，否则就是违法，将承担不执行监督意见的不利后果。也应担调动检察院的监督积极性，一方面，终身责任制应当包括对刑罚执行的不作为；另一方面，保障利益相关人的知情权，让检察机关有足够的压力。
