摘 要 在转基因食品安全性莫衷一是的情况下，公众对转基因食品安全的担心，实质是对目前转基因食品的监管缺乏信心。我国转基因食品法律监管体制已经初具规模，但监管缺陷妨碍着转基因食品监管的安全有效，因此需要加强转基因食品安全监管法律制度的设计和完善，以此捍卫民众“从农田到餐桌”的“舌尖上的安全”。
关键词 转基因食品 食品安全 法律监管
作者简介：毛富松，四川大学法学院法律硕士研究生。
中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）03-220-02
转基因食品的介入对传统的食品安全监管体制造成了巨大的冲击和挑战，其安全性需要足够的应用时间和空间进行跟踪研究才能得到确切定论，针对转基因食品建立完善的监管体系在保障公众权益的同时可以促进转基因食品产业的健康发展，因此转基因食品的法律监管需要政府主管部门的高度重视。
一、转基因食品的安全性问题
转基因食品存在潜在的安全风险是不争的事实，世界各国对于其未知的风险表现出较大的疑虑，投入了国家力量尽可能地规避其潜在的威胁，主要有美国的宽松监管模式、欧盟的严格监管模式、日本的折中监管模式。在这样的背景下，我国对转基因食品的认识态度成为对其如何监管的基准。2014年3月，农业部部长在全国两会上传达了对转基因食品的国家态度：一是在研究上要积极，坚持自主创新；二是在推广上要慎重，做到确保安全。积极寻求突破的同时加以谨慎的态度，避免承受不必要的风险。2015年中央一号文件提出“加强农业转基因生物技术研究、安全管理、科学普及”，更加明确了对转基因食品的国家态度——转基因食品的积极推广要建立在充分的信息公开和尊重消费者自由选择权的基础上。法律监管不能忽视本国国情和传统观念，我国公众保守观念浓厚，对待新兴事物接受过程缓慢，自我维权意识薄弱，更依赖对转基因食品强有力的监管。借鉴世界各国的监管制度，结合“积极”、“慎重”的国家态度，笔者认为日本的“严格监管下的鼓励发展”模式更适合中国，这对我国现有的转基因食品监管制度提出了新的挑战。
二、我国转基因食品监管存在的问题
当前我国转基因食品法律监管制度初步形成，但由于转基因食品监管认识和实践之间的差距，我国对转基因食品的安全法律监管和转基因技术的迅速发展脱节，转基因食品的法律监管仅依靠抽象的法律制度或技术规范是不能真正发挥作用的，因此我国转基因食品监管现实严峻，存在诸多问题有待改善。
（一）转基因食品的安全监管综合性法律缺失
我国在转基因食品的安全监管上还没有一部综合性法律，尽管国务院、农业部、卫生部、国家质检总局相继针对转基因食品安全监管的某一方面作出规定，彼此之间构成了初步的法律监管体系，但固有的零散性、单一性、临时性和应急性，使得在监督管理执行过程中错综复杂，法律制度行之困难。总而言之，我国转基因食品监管的法律制度比较零散、立法层次较低、缺失综合性立法，仍需要贯穿“预防原则”和“全程控制理念”的具有最高效力法律，来加强转基因食品法律规制的约束力，承担起转基因食品安全监管中领头羊的作用，以此结束法规规章林立的格局，构建转基因食品的安全监管体系。
（二）转基因食品的安全性评价体系不健全
转基因食品其安全性一直遭到质疑，关键在于目前缺少对转基因食品进行全面安全评价和长远安全评估的方法。首先，缺少安全评价具体标准：相关法律只规定了简单的安全等级，但划分安全等级的标准模糊，仅是“具体划分标准由国务院农业行政主管部门制定”一笔带过，没有客观化的法律标准加以明确界定。其次，评估步骤不具备可操作性：只对农业转基因生物安全评价和安全等级确定了简单步骤，对于转基因食品的安全评价没有实质的可操作性。再次，对转基因食品的安全性评价建立在检测的基础上，但目前我国没有专门的转基因食品检测机构，也没有统一的检测国家标准，导致了转基因食品检测制度混乱，对转基因食品作出的检测和安全性评价不具有说服力和权威性。
（三）标识制度不完善
中国实行转基因食品的标识管理，依法对转基因大豆、玉米、油菜、棉花、番茄五类作物17种产品实行按目录强制标识，但标识目录范围太窄，对于新兴的转基因食品出现了标识的漏洞；转基因食品强制标识渠道狭窄，主要针对正规大型超市的转基因食品，对于小型超市、农贸市场、零售商贩的转基因食品呈现直接无标识的现状，无标识的转基因食品活跃于民众日常生活；《农业转基因生物标识管理办法》作为我国转基因食品标识制度监管的范本，规定针对无包装和标签的农业转基因生物可采取设立标志板的方式进行标识，但此监管措施仅流于形式，同时强制标识实施力度和主管部门监督管理力度不够。
三、我国转基因食品监管法律制度的设计与完善
我国消费者自我维权意识薄弱，这决定了政府必须承担起对转基因食品研发、评估、生产、流通等各个环节更多的监管义务。虽然我国现存的法律制度基本上形成了转基因食品的监管体系，但我国转基因食品监管的现状来看，需要加强对转基因食品监管法律制度的设计和完善。
（一）建立转基因食品安全监管综合性法律
构架与时俱进的转基因食品法律监管制度，需要创新监管思路、明确监管主体、理清监管职责、统一监管标准。
第一，立法思路上创立监管体制立体化：我国目前对转基因食品的监管体系仍是以农业部、卫生部、食品安全委员会等国家公权部门为主的平面化结构，过分的权力集中容易降低监管透明度，建立监管体制立体化，充分整合政府、社会、公众的力量，政府的主导性法律监管、转基因食品生产经营者的自律性监管、消费者组织的社会性监督、公众参与机制，多管齐下，力求实现阳光下运行的转基因食品监管，在转基因食品监管中运用权力制衡的理念，可以克服权力过分集中的缺陷，增强转基因食品监管的透明度和效率。
第二，立法内容上明确监管主体的监管职责：国务院设立转基因食品安全委员会作为统一管理机构，加强其权威性，负责整体指挥、协调部门职能，提高监管效能以减少监管盲区；国家食品药品管理部门负责对转基因食品的安全风险监测和评估，制定转基因食品安全标准，确保转基因食品对人类健康的安全性和营养价值质量，同时负责转基因食品上市的审批；国务院质量监督部门对转基因食品生产过程实施监管；工商行政管理部门负责对转基因食品流通销售实施监管；卫生部负责转基因食品安全信息公布、组织查处转基因食品安全重大事故。
第三，立法体系上配套相符完成衔接：在修订食品安全法过程中，将散落在法规规章中有关转基因食品监管的内容整合，以避免立法上的冲突，形成以《转基因食品安全法》综合立法为主、相关法律条款相辅、转基因食品安全法规规章相结合的监管体系。
（二）完善安全性评价制度和检测制度
转基因食品法律监管的良好运行建立在完善的安全性评价制度上，而完善的安全评价制度是成立在充分的科学数据和科学分析之上。
第一，转基因食品安全评价准确来说是专业性较强的科学问题，安全评价制度的完善需要相关领域专家的研究，依据科学数据进行详尽地分析给出可操作性的安全评价标准。
第二，增加转基因食品人体试验制度：药品在投入市场前需要进行三期临床试验，确保药品的安全性和治疗有效性，转基因食品虽非药品，但通过合法、严谨且科学的人体试验，可为转基因食品安全性验证提供最具说服力的证据。转基因食品人体试验是对转基因食品安全性进行科学论证的最佳途径。鉴于目前对转基因食品人体试验没有明确的立法规定，因此对于转基因食品人体试验的开展在严格的审查监管下，可借鉴药品的三期人体试验，初步形成转基因食品的三期人体试验：第一期，检验新研发转基因食品的有毒性和安全性；第二期，确定合适的转基因食品摄入量，同时进一步测定该转基因食品的食用安全性和初步试验转基因食品的营养性。第三期，测试研发转基因食品的营养性，同时检测该转基因食品的食用安全性。转基因食品人体试验关乎受试者的生命健康，更需要主管部门更加严格的审查、批准、指引和监督。
第三，健全监测制度：加强同国际间的科研合作，设立专门的检测机构，提高检测机构的能力水平，保证检测结果的准确性；借鉴国际通用的检测标准和检测方式以此建立统一的检测标准、检测方式、检测环境，从而保证检测结果的精确性和权威性；明确规定检测程序和检测项目内容，同时注重检测人员的专业培训。
（三）完善强制标识制度及可追踪制度
新修食品安全法要求对转基因食品进行标识，完善强制标识制度应考虑以下几点：
第一，要明确标识制度的标准。当前我国“不含有或检测不出转基因成分”的标识标准不具有现实可操作性，应当借鉴欧盟，将转基因成分在转基因食品中的技术临界值用法律明确规定下来。
第二，要明确规定标识的内容，增加信息含量。在转基因食品强制标签上必须注明该食品真实组成成分、营养成分、转基因成分的构成和来源、转基因成分的添加环节和所占比例、转基因食品潜在危险性等级、可能对人体引发危害结果的不良反应等信息内容。
第三，要明确标识对象，适当扩大标识范围。不再局限于对大豆、玉米、油菜、棉花、番茄五类作物的强制标识，更新扩大到所有可能含转基因成分的食品都需要进行标识。第四，要明确独特条形码的应用，建立转基因食品独特的标志系统，延伸形成从农田到餐桌的可追踪制度。
2015年中央一号文件中提出了“要建立全程可追溯、互联共享的农产品质量和食品安全信息平台”。田间档案是相关的具体举措，凭借这个田间的生产记录档案，可追溯农产品品种、种植田块、采收时间、种植者、加工者等信息，确保高质量农产品走向市场。转基因食品在建立田间档案的基础上，在首次投放市场时，同时为其设置一个独一无二的识别码，记录着转基因食品从生产到流通销售整个过程的来源和去向，形成转基因食品流通锁链，当发现该转基因食品一旦在某个流通环节产生风险和危害，根据形成的信息资料链，便于监管部门对引发问题的转基因食品快速定位，采取禁止流通和紧急召回的相关监管措施，有效阻止态势的恶化。同时通过追踪制度，根据对转基因食品消费者的身体和环境进行长期跟踪调查，及时反馈信息和发展动态，为转基因食品的安全性研究提供了可靠的信息资料。
四、结语
转基因食品由于没有经过长远的安全评估，存在着未知的风险是不可争议事实，这种风险无法消除，却可以通过国家的力量、公众的努力把风险降低，面对转基因食品该退该进的局面，加强对转基因食品的规范化监管是我们最富有成效的努力，转基因食品法律监管的完善，在保护国民生命和经济安全的同时，也促进了转基因食品产业的健康发展。
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