摘 要 政府职能法定化是指从国家法律制度层面，对政府职能的内涵、外延、实现程序及其创新路径等进行具体的规定和描述，使政府职能具有强制力和可执行性。法定职责必须为、法无授权不可为，从这个意义上讲，政府职能法定化可以有效防止政府在处理自身与市场和社会的关系中存在的缺位和越位问题，从而可以在源头上杜绝不作为和乱作为现象的发生。政府职能最终需要具体化为职权来实施，在市场经济的条件下，就是要充分发挥负面清单和权力清单一正一负的相互协调，通过政府和市场的平衡来更好促进经济的发展。市场负面清单要求政府加快简政放权。政府权力清单要求政府合理配置职权，实现权由法授。政府职能体现在政府职权上，一方面权责法定，另一方面法定化还需要加强权力监督，不受监督的权力从根本上讲就无法实现职能的法定化。
关键词 政府职能 负面清单 权力清单 权力监督
作者简介：罗一平，中共晋中市委党校公共管理学教研室。
中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）03-283-02
党的十八届四中全会《决定》中提出，“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”。因此，在市场法治经济条件下，在全面推进依法治国的背景之下，在建设法治政府的目标要求下，政府职能法定化是历史发展的必然选择，也是唯一正确的选择。
一、政府职能法定化是社会主义市场经济体制的本质要求。
政府与市场的关系是发展现代市场经济绕不开的世界性难题，也是深化以社会主义市场经济为目标的改革必须进一步处理好的核心问题。从实践来看，国际和国内环境都发生了重大变化，迫切要求我国经济加快转型升级，进一步增强发展活力和创新动力，而当前发展中出现的突出矛盾，大多都与政府对资源配置干预过当、干预不当、市场功能发挥不够有密切关系。党的十八届三中全会《决定》中提出，要发挥市场在资源配置中决定性作用。然而社会主义市场经济要发挥市场在资源配置中的决定性作用，就要求国家在法律层面上不断完善各类法律法规，充分保障市场主体的地位和市场主体合法经营的权利。
（一） 三中全会《决定》对政府职能的新定位
十八届三中全会《决定》突破了以往对政府职能的局限，对其进行了新的精准定位，它把政府职能概括为：“宏观调控、市场监管、公共服务、社会管理、保护环境”。与之前将政府职能定位于“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”的十六字表述相比较，这一定位更加科学清晰地明确了市场经济条件下的政府职能定位，有两处变化：一是经济调节变为宏观调控。这个新的定位揭示了政府和市场的关系，那就是政府不能干预微观经济，同时又要充分发挥政府的作用，进行市场经济的宏观调控。二是增加了环境保护，一方面反映了国家对环境保护的高度重视，另一方面也说明政府必须履行保护环境的法定职能。
（二） 法定职责必须为、法无授权不可为
政府职能包括政治统治和社会公共治理两项职能，无论那种职能都是人民赋予政府权力的具体化，因此，政府职能必须通过法定授权获得并全面执行。这样才能充分保证市场的秩序和活力，保证市场经济走上法治经济的轨道。
政府在履行职能中存在突出的问题，一是不作为，而是乱作为。市场经济要保持健康发展，政府必须在市场监管上维持好市场的秩序，打击假冒伪劣，保护知识产权，加大违法成本，使违法者承担严重后果，做到严格执法，才能规范市场秩序，使市场经济更加公平。除此之外，市场也存在失灵的时候，政府只有履行自己宏观调控的职责，才能使市场经济正常运行。同时，没有法律法规授予的权力，政府不能随意干预市场，这样可以保证企业的市场主体作用，按自己的规划发展，同时也杜绝了权力寻租的发生，防止了执法腐败等问题的产生。
法定职责必须为、法无授权不可为。也意味着“市场主体法无禁止皆可为”。这样可以在最大程度上调动市场主体的积极性，同时在放开一些垄断领域后，市场主体尤其是民营企业可以进入那些之前被禁止的领域。一方面促进市场竞争，提高企业的竞争力，另一方面，也激活了市场主体尤其是一些中小企业的创新动力，共同加快国家创新驱动的步伐，促进产业结构调整升级。
二、市场负面清单和政府权力清单相结合是社会主义市场经济和政府职能法定化的基本方式
政府职能最终需要具体化为职权来实施，因此，政府职能的转变在市场经济的条件下，就是要充分发挥负面清单和权力清单一正一负的相互协调，通过政府和市场的平衡来更好促进经济的发展。
（一）市场负面清单要求政府加快简政放权
强调市场在资源配置中起决定性作用，就是要强调在经济生活领域实行市场主导下政府的有效作用，而不是政府主导下市场的有限作用，这样才能理顺政府和市场的关系，激发市场活力推动经济的成功转型。市场负面清单一方面意味着市场主体可以在更加广阔的领域活动，企业可以更加主动选择投资和自主创新，另一方面也意味着政府必须加快简政放权的步伐，将审批范围尽可能缩小，给市场更多的决定权。如果一边推进市场清单制度，一边政府的审批项目不减，市场清单的作用也就非常有限。
（二）政府权力清单要求政府合理配置职权，实现权由法授
在不少地方政府部门都在不断推出自己的权力清单的时候，有一个问题还值得商榷，那就是政府权力清单到底应该由谁来规定？是由政府自己按照规章制度给出自己的权利清单，还是应该由人大来制定政府的权力清单？这个问题可能还需要政策和法律的不断完善和细化。
从权力清单的角度看，一是需要政府减少职权的层级，来提高履行政府职能的效率。扁平化管理可以大大减少各种审批、执法、公共服务等的环节，使政府职能更加清晰地高效地体现在执法过程。二是需要推进综合执法。政府职能重要的体现就在执法上。从现实情况看，多头执法，执法不公不严等问题也依然突出，尤其是多头执法问题，在一些领域和环节，多个部门都有执法权，一方面给市场主体带来诸多影响，另一方面，还存在多头执法到头来无人执法，出现缺位的情况。权力清单要清晰明了就要把权力界定清楚，规范透明合法。
三、加强政府权力监督是政府职能法定化和社会主义市场经济的必然要求
政府职能体现在政府职权上，一方面权责法定，另一方面法定化还需要加强权力监督，不受监督的权力从根本上讲就无法实现职能的法定化。
（一） 以加强内部监督为重点
寻租腐败案件的增多，行政成本居高不下等突出问题的存在，在很大程度上都与行政监督的失灵有关，这里面首当其冲反映在政府职能权责不明确上。在部门内部决策权和执行权不分的情况下，难以区分出问题究竟是出在决策环节还是执行环节，大大降低了内部监督的有效性。“分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗”无疑将成为加强政府权力内部制约的法定方式。按照不同事务划分出不同权限，然后将各种事权明确到不同的岗位，将权力分散开来，起到相互制约的效果。从上下级关系看，权力不能集中在某个层级，而是要按重要程度划分到不同层级，既防止权力集中，又防止推诿扯皮。通过定期轮岗则可以更好地防止权力的人格化，形成特定的利益输送渠道。
建立内部常态化监督制度。一方面要加强上级对下级的常态化监督，通过层级审核，在依法行政全过程进行全方位的监督。另一方面要加强政府法制办合法性审查的力度。四中全会提出重大决策的法定程序，建立终身负责制等措施在很大程度行可以促进政府法制办的内部监督有效实施，加强责任追究才能更好发挥监督的力量。
（二）加强外部立体监督
我国行政监督主体主要包括审计和监察这两大部门，在实践中，这两个部门存在职能交叉、重叠的问题，难以统一行使行政监督权，降低了监督的有效性。外部监督重在立体监督。任何一种形式的监督都不能真正覆盖行政监督的方方面面，唯有通过加强制度建设，形成一个全方位多角度的监督网络，使各类监督主体充分发挥作用，才能让行政权力在阳光下运行。尤其是要加大社会监督的力量，因为行政管理的对象是社会公民，直接发生利益冲突者对行政有着天然的监督需求。
重点完善审计监督。审计监督是一种相对比较专业的监督方式，也最有可能在监督中较早发现问题。从目前的情况看，审计监督由于受到诸多因素的制约，不能真正独立行使审计权。四中全会提出探索省以下审计单位人财物的统一，对促进审计职业化专业化，独立行使审计权无疑是重要的改革举措。
（三）全面推进政务公开
人民群众的眼光是雪亮的，让权力运行在阳光下，才能最大程度发挥群众监督的力量。四中全会提出，坚持以公开为常态、不公开为例外原则，把这个原则写入党的决定中，无疑对解决当前政府在政务公开中遮遮掩掩的态度非常重要。公开为常态、不公开为例外就要求政府不能以各种理由来拒绝公众合法要求，充分保障了公众的知情权。同时，也方便了群众办理各项事务，杜绝了权力寻租的空间。再者，按程序规矩办事，对提高政府效能也起到了积极的作用。在第一时间公开信息，对建设诚信政府也是重要的推动力量，随着公众对政府的更多了解，也会消除公众对政府的质疑，提高政府公信力，进而更好履行政府职能，可谓牵一发而动全身。
参考文献：
[1]《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》.
[2]《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》.
[3]《全面推进依法行政实施纲要》.
[4]孙关宏，胡雨春主编.政治学（第二版）.复旦大学出版社.2013.
[5]唐铁汉.我国政府职能转变的成效、特点和方向.国家行政学院学报.2007（2）
