摘 要 行政复议制度是我国在实施依法治国、建设法治中国的历史进程中形成的重要制度之一。自1999年10月《中华人民共和国行政复议法》实施至今，我国的行政复议制度在实践中不断完善，取得了长足进步。但是我们也应该看到，现行行政复议制度也存在着诸多根本问题，严重制约了行政复议制度的重要作用，限制了行政复议工作的开展，也使得公民对于现行行政复议制度的信心日益递减。本文拟从行政复议制度的含义及功能、我国现行行政复议制度中存在的缺陷、如何完善行政复议制度几大方面进行客观分析并提出一些建议，以期助力行政复议制度走出困境，为我国最终建立起既能体现本国特色、又真正符合实际、富有成效的行政复议制度贡献力量。
关键词 行政复议 行政机关 行政主体
作者简介：杨宇铮，中南财经政法大学法学院2013级本科生。
中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）03-049-02
一、行政复议制度的含义及其功能
行政复议是公民、法人或其他组织通过行政救济途径解决行政争议的一种有效方法，具体是指公民、法人或者其他组织认为行政主体的具体行政行为侵犯了其合法权益，依法向法定的行政复议机关提出复议申请，行政复议机关依法对该具体行政行为进行合法性、适当性审查，并做出行政复议决定的行政行为。其具有以下三种基本功能：
（一）内部监督功能
理论上来讲，行政复议机关是行政机关的一个纠错机构，行政复议机关受理、调查、审理行政复议案件，并根据审查情况依法做出复议决定，对下级行政机关做出的具体行政行为进行纠正或维持，实际上是上级行政机关对于下级行政机关在行使行政职权过程中进行的一种全面有效的监督，对于保证行政活动合法、公正地进行，进一步加强“依法行政”具有重要意义。
（二）权益救济功能
当行政相对人认为自己的合法权益遭到行政机关所做出的违法或不当行政行为侵害时，有权向行政复议机关提出申请，由行政复议机关对该具体行政行为进行审查，对确有不当的行政行为采取一定的纠正措施，充分保证了行政相对人在合法权益遭到侵害时有合法有效的救济途径可循。此即行政复议制度的救济功能，也是行政复议的多项功能中最主要的一项。
（三）定纷止争功能
行政复议的前提是行政相对人和行政机关之间存在一定的分歧和纠纷，而通过行政复议的审查和处理，行政复议机关对产生纠纷的具体行政行为做出复议决定，对不当的具体行政行为进行更改或者撤销，从源头上平息了行政相对人和行政机关之间的矛盾，从而达到定纷止争、维护社会和谐的目的。同时，和行政诉讼相比，行政复议程序较为简便，实行起来更为高效便捷，其审查范围较行政诉讼来说也更为广泛，这些特点都进一步为行政复议在定纷止争方面的重要功能奠定了基础。
二、我国现行行政复议制度中存在的缺陷
（一）缺乏独立统一的行政复议机构
行政机构是指享有行政复议权的行政机关内部设立的一种专门负责行政复议案件受理、审查和裁决工作的办事机构。根据现行《中华人民共和国行政复议法》第三条规定，行政复议机构是各级人民政府或各行政职能部门的内部机构，两者之间存在着实质上的隶属关系，各行政职能部门根据自己工作中的实际需要设立行政复议机构，缺乏一套具有普遍性的统一体系，从根本上否定了我国行政复议制度的独立性。
美国学者戈尔丁曾提出“任何人不得做自己案件中的法官”这一概念作为程序公正的重要标准，我国现行的行政复议制度中，由于行政复议机构无法摆脱与行政部门之间的直接隶属关系，实施行政复议的机构不可避免地要受到其自身行政首长及上级行政机关指示的影响，实际上形成了各行政部门“自己做自己的法官”的现象，在实践中，这种组织体制不利于行政复议机构在行政复议活动中积极、主动地发挥作用，也在一定程度上导致了公众对复议机构的信任度不高。
（二）行政复议人员素质参差不齐
行政复议工作是一项具有较强法律性和专业性的专门工作，其处理正确与否直接关系到公民的切身利益，因此对相关工作人员的专业素质、职业道德、经验经历等多方面的素质都有较高的要求。目前，虽然现行行政复议法实施条例中要求各级行政复议机关应依照有关规定配备、充实、调剂专职行政复议人员，保证行政复议机构的办案能力与工作任务相适应，但在实践中很多地区的基层行政部门由于人员编制有限，虽然成立了专门的行政复议部门，但是行政复议工作人员往往由其他部门的行政工作人员兼职，专业的行政复议工作人员普遍缺乏。这一现象使得我国行政复议制度的专业性大大降低，行政复议工作很难顺利开展，甚至会导致部分地区行政复议制度形同虚设。
（三）行政复议受案范围过于狭窄
《中华人民共和国行政复议法》第六条中用列举的方式对行政复议的范围进行了严格的限定，导致了行政复议案件受理范围变窄，很难发挥出行政复议制度的作用与价值。目前，行政复议一般是针对具体行政行为，虽然《中华人民共和国行政复议法》第七条中补充性地将部分抽象的行政行为也归到行政复议受理范围内，但是仍不完善，实践中违法或不当的抽象行政行为频频发生却没有完善的复议机制予以纠正，严重影响了我国社会的安定和谐，此外，我国部分地区地方主义保护以及部门保护主义严重，在一定程度上影响了抽象行政行为的正确制定。
此外，我国《行政复议法》第八条中将行政处分或其他人事处理决定列为不属于行政复议的范围，但笔者认为，行政机关对其公务员进行的人事处理行为是行政机关进行内部管理的一种方式，是对特定主体采取的，同样涉及特定主体的权利义务，产生行政法上的效果，因此也应属于具体行政行为范畴，应列入行政复议范围。
（四）行政复议程序在立法上存在根本性缺陷
在行政复议领域内，其所谓程序正义是指每一位与行政复议相关的行政相对人都有权自由表达自己的意见、有权对于行政复议的各个环节进行了解知情、同时有权自由选择参与行政复议听证，即实现行政复议领域内的程序正义要首先保证其各个环节的公开透明，拒绝任何情况下的“暗箱操作”成分。
根据现行《中华人民共和国行政复议法》第二十二条规定，行政复议原则上采用“书面审查”的方式，必要时可听取相对人意见。这种只重工作效率而轻视行政相对人应有权利的立法缺陷直接导致行政复议几乎完全由行政复议机关一方单独处理，给了“暗箱操作”等不良因素滋生的土壤，往往会出现复议决定有失公正的情况，由此引起的诸多行政诉讼也是对司法资源的无谓消耗。
此外，行政复议程序中并未对复议过程中相关工作人员的回避问题加以规定，这也是程序上立法的一大缺陷，明显有悖于程序公正的要求，难以保证复议的居中裁决性，导致复议决定有失公正，也会对政府及相关行政部门在公民中的公信力造成不良影响。
三、完善我国现行行政复议制度的措施
（一）积极推进行政复议机构独立化建设
针对我国目前行政复议机构缺乏独立性的问题，笔者认为，在今后的发展中我国应尽快使行政复议机构摆脱与行政部门的隶属关系，不断的提升行政复议机构的独立性，杜绝“自己做自己的法官”现象的发生，维护行政复议工作的公正性。同时，对于行政复议的功能应有更加清晰明确的认识，不应将其局限在“内部监督”这一较为狭隘的范围内，应当将“权益救济”视作其最重要的功能，真正将行政复议从思想上独立出来，只有在保证行政复议制度的独立健康发展的基础上，才能真正发挥行政复议应有的重要作用，最大限度地保护行政相对人的合法权益。
（二）提升行政复议人员的专业水平和法律素养
行政复议工作人员的素质水平对复议工作的开展有着重要影响，只有具有较高专业素质和法律素养的工作人员，才能在复议工作中真正做到具体问题具体分析，从而保证复议结果的合理性，保障行政相对人的合理诉求。
笔者认为，我国应在保证对行政复议岗位进行公开选拔的前提下，进一步考虑将司法考试与行政复议人员的选拔相结合，促进行政复议岗位法律化，有效保证行政复议工作人员的素质；其次应对上岗的行政复议工作人员进行统一的专业培训，强化工作人员在处理行政争议时的专业素质；最后，加强群众监督，以此来强化复议工作人员的职业素养，促使其居中裁判，公开透明地处理各类行政复议案件。
（三）合理拓宽行政复议的受案范围
针对现行行政复议制度中，复议案件受理条件较多，受案范围较小的问题，笔者认为可从以下两方面着手：
1.尽快将更多抽象行政行为通过立法的方式纳入行政复议范围内。我国应尽可能地将地方政府规章、部门规章等抽象行政行为尽快纳入行政复议的受案范围，以更全面地保护行政相对人的合法权益。同时，也需要根据我国实际的发展情况，灵活调整相关立法规定，以确保其与国家其他相关法律法规之间没有冲突。
2.对行政机关内部产生重要影响的行政处分、人事处理决定等内部行政行为也应纳入行政复议的受案范围。通过行政复议对行政处分、人事处理决定等内部行政行为进行认定可以在一定程度上减少我国信访部门的信访压力，同时也可以进一步完善行政复议制度的适用范围。
（四）大力完善行政复议程序上的相关立法问题
1.改变传统以“书面审查”为主的审理模式。我国行政复议制度应当建立“公开听证为主，书面审查为辅”的审理模式，允许行政相对人参与听证并根据自由意志提出相关意见，保证其在行政复议过程中的知情权，同时，对于和行政复议有直接利害关系的第三人提出的参与听证的申请，行政复议机构也应允许，并同样保证其在复议过程中的合法权利，以期最大限度地保证复议结果的公正性。此外，为进一步根除“暗箱操作”等违法现象，确保行政复议工作公开透明地开展，笔者认为，我国可以效仿我国诉讼制度中关于人民陪审员的规定，在行政复议过程中设置陪审员，真正做到“将权利运行在阳光下”。
2.建立健全行政复议工作人员的回避制度。在司法审判过程中，只有审判人员保持绝对的居中地位，坚持“以事实为依据，以法律为准绳”，才能最大限度地保证其所做判决的公正性。同样，在行政复议审理过程中，为做出合理的复议决定，复议工作人员也应当坚持居中裁决，不可从个人角度出发偏私任何一方，因此，建立健全行政复议工作人员的回避制度势在必行。
四、结语
综上所述，行政复议制度是我国法治建设过程中重要的法律制度，在维护公民合法权益、构建和谐社会等方面有着重要作用。现阶段，受制于国家体制、经济社会发展速度等多种因素，我国行政复议制度还存在着一定的缺陷，影响着行政复议工作的顺利开展。对此，我国应不断加强行政复议机构的独立性，提升行政复议工作人员的综合素质，进一步建立健全完善的相关法律规范。行政复议制度的完善是一个长期坚持的过程，相信随着我国社会和法治建设的不断进步，行政复议制度会越来越趋于完善，真正发挥出其应有的重要作用。
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