摘 要 长期以来，实体性检查在我国边防出境检查中处于中心地位，并在边防检查实践中发挥着重要作用。但是，随着我国改革开放的深入以及我国与世界各国交往的进一步深化，出境检查正由实体（性）检查向程序（性）检查转变。侧重程序性查验的出境检查不但不与实体检查相冲突，反而会达到尊重人权，方便人员往来，促进经济发展的目的。本文认为主张出境检查程序化是可行的，也是必要的。
关键词 出境检查 实体 程序
作者简介：朱峰民，中国人民武装警察部队学院军队政治工作学硕士研究生。
中图分类号：D631 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）03-165-02
随着改革开放的不断深入以及社会主义市场经济体制的逐步建立和完善，我国社会、经济、文化等各个领域发生了深刻的变化，在计划经济体制下形成的出境检查制度已经越来越不适应新形势的需要。如何运用发展变化的唯物主义观念，改革我国的出境制度，使我国公民出境检查更加便捷以及在此基础上更好的简化我国出入境手续，使之更好的为经济建设服务，已经成为边防检查部门认真研究和努力实践的一个重要课题。
一、当前我国公民出入境活动的概况和特点
出境检查的客体是出境人员。因此，对出境检查制度进行探讨，首先要研究并把握的就是出境人员的活动规律和特点，在此基础上才能做到因地制宜，有的放矢。建国初期，我国公民的出境形势是“人员少，规模小，目的单一”。进入改革开放时期后，出境活动呈快速发展态势，并表现出以下几个特点：
（一）人数激增
随着我国改革开放的进一步深化，我国与世界各国的交往愈来愈频繁。近年来出入我国境人员数量呈逐年上升趋势。据公安部出入境管理局公布的数字表明，在过去的十年中，边防检查机关验放出入境旅客十三亿三千四百万人次，年均增长27.91%；验放出入境交通工具一亿两千万辆（架、列、艘）次，年均增长 23.49%；目前已有150个国家和地区成为我国公民出境旅游的目的地。
（二）成分复杂，目的多样
改革开放以来，我国出境公民的成分构成已不仅仅局限在以前的政府官员、专家学者等个别群体，而是扩展到包括工人、农民、学生、商人等各个阶层。于此相适应的，出境公民的目的和事由也不仅仅局限在以前的考察、留学等官方行为，而是拓展到包括旅游、商务、探亲、定居多个方面，且因私出国人员占了出国总人数的大部。这说明随着人民群众生活水平的不断提高，对物质文化精神方面的需求已不仅仅局限于国内范围，而是向着国外发展。
（三）手续繁琐
与逐年递增的出境中国公民和正待出国的中国公民相比较。我国现行的出入境审查制度和检查制度则显得与这种形势很不相称。主要表现在审批难、手续繁琐、验放速度慢等方面。正鉴于此，公安部在2015年12月28发布公告，详细公布公民申请办理出入境证件的规定要求，进一步简化有关申请材料，其中明确，今后公民申办因私出入境证件不再需要提交户口簿。这是我国在出入境管理制度改革方面迈出的重要一步，标志着我国出入境管理制度正向国际化、正规化、人性化方向迈进，促进了边防检查由重实体向重程序方向的转变。
二、出境检查工作由重实体向重程序转变的必要性
所谓实体（性）检查是指边检机关对出境公民的出境行为的事实、证明、缘由等方面进行全面检查，当然也包括对上述检查对象形成程序合法性的审查。具体内容不仅包括对出境公民所持护照和签证或其他出境证明的真实性、有效性做出鉴别，而且对出境公民的身份、政治背景、出境事由和目的以及护照证件申领手续的合理性和可行性要做出判断。所谓程序（性）检查是指边检机关审查的内容，紧紧围绕出境公民的出境条件是否符合法律规定的条件，具体内容应包括出境公民所持护照和签证或其他出境证明是否齐备，是否合法有效，而不从实体上做定性处理。
不可否认，重实体的出境检查制度在历史上，对维护我国国家主权和安全，加强国家对出入境人员的监管，以及控制和打击非法出入国边境都发挥了不可替代的作用。然而，随着时代的发展，尤其是改革开放以来，我国社会主义市场经济体制的逐步确立，实体化检查制度这种计划经济体制下的产物已越来越暴露出自身存在的不可调节的弊端。事实证明，现行偏重实体性查验的出境检查制度已滞后并已在一定程度上阻碍了我国出入境制度的发展。主要表现为：
（一）偏重实体性查验的出境检查制度限制了公民出入境的自由权
公民出入境自由权是指一国公民享有从本国到别国旅游、留学、就业及移民或从别国返回国内居留的权利。这种权利是公民的基本权利之一，也是人身自由的重要组成部分。对此，各国大都在宪法和出入境法律中予以明确保障。例如加拿大宪法规定：“每一个加拿大公民都享有进入、居留和离开加拿大的权利。”随着现代国际交往的日益密切，这种权利还进一步得到国际法律的确定。1946和1948年联合国大会先后通过的《世界人权宣言》和《公民及政治权利国际公约》中明确规定：“人人有权离开任何国家，连其本国在内，并有权返回其本国。”把公民的出入境自由权利列为公民的基本权利之一。目前，我国已加入世界人权公约，相信随着“依法治国”精神被写入宪法，我国公民出入境自由方面的法律规定会日臻完善。但是由于我国目前的检查程序对出入境旅客的检查较为严格，在客观上限制了公民出境自由权的行使。显然，这种情况的存在是与我国逐渐重视保护人权的努力相抵触的，也是与我国和世界人权条约法律精神背道而驰的，因此，边防检查程序化是我国政府重视人权的必然结果，它体现了我国出入境管理更加尊重人权，更加崇尚法制，出入境管理部门只能加以保障而不是限制。
（二）偏重实体性查验的出境检查制度已不适应我国改革开放和社会主义现代化建设的需要
在计划经济时代，由于当时国内国际的环境，我国公民的正当出境权益受到很大的限制，以致因私出国人员较少。但是随着时代的发展，尤其是改革开放以来，我国对外交往活动日益频繁，我国公民出国从事劳务、商务活动以及旅游和体育文化交流活动的人员越来越多。出国人员身份及出国事由呈现多层次多样化的特点。如果在这种情况下，仍由边检机关对出国人员的出境目的可能性和真实性做出判断，未免有些强人所难。对于从事商务、劳务活动的人员而言，市场竞争激烈，情况瞬息万变，机会稍纵即逝，过于繁琐的程序，等待时间势必延长，给申请出国人员带来极大的不便，甚至因此丧失了极好的对外商务、劳务机会。在这种情况下，由于增加了过于繁琐的边检查验程序，时间势必延长，给申请出国人员带来极大的不便。有些企业人员或劳务人员因不得不接受进一步调查核实，进而丧失了极好的对外商务、劳务机会，不仅给当事人造成了经济损失，同时也人为的降低了我国企业的国际竞争能力，制约了我国对外经济合作的进一步发展。
（三）偏重实体性查验的出境检查制度其查获和打击非法出境活动的方法已经不适应新形势的需要
我们以往注重实体检查的目的本是通过增加对出境人员出境事由和目的的检查，达到掌握中国公民出境流向，打击非法出境活动的目的。但目前的情形是，一方面，我国政府正逐渐放宽出境审查手续。另一方面，我国公民出境目的地和所持签证种类呈现多样性和复杂化特点。目前，外国驻华使馆已近一百三十余个，所发签证种类不下百余个。由于各国政府并未向我国出入境管理部门提供该国签证的详细识别暗记，甚至当该国换发新版签证时，也未告知我边检部门。这就造成在边防检查中，我边检人员只有凭借多年积累的实践经验对外国签证进行识别。这样不仅不能有效的识别非法出境人员，反而会出现误留误放旅客的现象。从一定意义上讲，我边检机关为他国识别签证的做法是得不偿失的。这样，所谓的实体性检查也就失去了它的效力和作用。
三、出境检查工作由重实体向重程序转变的可行性
综上所述，随着时代的发展，实体检查制度有些不适应形势发展的需要，必须加以改革。这是时代发展对我国出入境管理制度的必然要求。对于此项改革的可行性，可以从以下几方面加以说明：
一是从转变的主客观动因上讲，重程序的出境检查制度适应并将促进我国社会主义现代化建设的不断发展。邓小平同志多次强调，我们党和政府的各项制度、方针、策略的制定都要始终围绕“以经济建设为中心”这一原则，这是我们当前最大的政治。作为与人民群众密切相关的出入境管理工作，更要时刻以为经济建设服务为根本出发点，以为人民服务为宗旨。
二是从边检工作实际操作方面讲，程序化检查并不意味着我们将放松出境检查的力度，更不会引发所谓的“出境潮”。程序与实体二者并不矛盾。无程序则实体失去了实现的可能；无实体则程序就没有了目的，二者是统一于一个检查活动中的形式和内容的关系。实行重程序的出境检查制度，相信会在一定程度上刺激中国公民的出境活动，这就不可避免的会使一些不法分子产生混水摸鱼，非法出境的想法，也就对我们的工作提出了更高的要求和更大的挑战。但只要我们认真分析就不难看出，非法出境人员只占出境人员的极少部分。只要我们加大执法力度，通过提高业务素质，技术水平，及充分发挥群防群治等积极因素，采取“疏堵结合”的方针，有针对性的开展边防检查工作，就一定能压缩非法出境分子的活动空间，不给他们可乘之机。
三是从国际方面讲，程序化检查制度符合国际惯例。国际上弱化出境检查的趋势早已有之。一些发达国家和地区对本国公民出境限制很少，查验程序也很简便，即只要出境旅客所持护照合法有效，签证无明显问题，边检机关就应查验放行。至于签证的真伪则交由前往国移民部门做进一步审查。这不排除与这些国家和地区签订互免签证协议的国家和地区较多这一因素。但随着我国经济实力的不断增强和国际地位的不断提高，中国公民获得他国签证或被免签也将越来越容易。总的来看，各国在出境检查管理方面，都已经或正在呈现出由实体性查验向程序性查验的趋势。我国实行重程序的出境检查制度将是我国与国际接轨在边检工作中的具体体现。
四是从技术方面讲，可以通过加大出入境边防检查的科技含量来弥补由于实行程序化检查后出现的漏洞。这是出入境边防检查工作的根本出路。目前最迫切的是要解决口岸检查前后台验证鉴别真伪的设备，实现出入境检查的信息化。尽快解决总站与各站，总站与上级机关，总站与办证部门的计算机联网问题，确保上下左右信息畅通。同时努力提高检查员的业务素质，做好软硬件各方面的工作，不给不法分子可乘之机。
今后我们要进一步加强对出入境人员的信用制度建设和口岸网络建设。出入境管理工作应本着“抓小放大”的原则，放松对大多数普通出境人员管理的同时，通过口岸查控，建立国家公务员等特殊群体的出境审批报备制度等，加强对特殊阶层和重点人群的管理，真正实现出入境管理工作由管理服务型向服务管理型的转变。
参考文献：
[1]李警.出入境边防检查管理创新研究.华东政法大学硕士论文.2010.
[2]汪学超.中国公民出境自由法律问题研究.复旦大学硕士论文.2011.
[3]邵磊.适应形势变化，转变出入境检查工作重心.公安研究.2007（6）.
