摘 要 行政机构的职权以及组织模式决定了行政机关的运行状况及效率。“管委会”行政组织模式在众多科技园区、经济发开区的管理中被普遍运用。该模式涉及的本质是地方行政权力的配置问题与划分问题。郑州航空港区作为新兴的中原物流区也采用了“管委会”的组织模式，长远看来的未来也会逐步走向实体行政机构，结合国内其他地区的成熟作法，充分考虑行政职权的分配、管理层级调整以及职能转变是管委会管理模式改造的必由之路。
关键词 行政组织 行政机构 管委会 法律地位
基金项目：本论文系2014年度河南省教育厅人文社会科学研究项目研究成果，课题名称：空港管委会行政组织模式创新研究—天津滨海新区管委会改革的借镜，课题编号：2014-qn-014。
作者简介：张卫东，铁道警察学院讲师，研究方向：行政法学。
中图分类号：C931 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）03-211-03
2007年郑州航空港经济综合试验区设立，2010年经国务院批准正式设立郑州新郑综合保税区，2011年设立郑州新郑综合保税区（郑州航空港区）管理委员会作为河南省政府的派出机构对航空港进行管理。空港试验区作为我国首个航空港经济发展先行区，主要依托地处中原四通八达的交通便利，以航空物流为中心，致力打造为国际航空物流中心、国际化陆港城市、国际性的综合物流区、高端制造业基地和服务业基地。郑州航空经济综合实验区总体按照“一城五区”的规划，由核心区、主体区和带动辐射区三大部分组成，港区管委会内设了12个机构进行行政事务管理。
一、国家行政机关的性质及地位
（一）宪法机关与法律机关的性质及地位
传统的宪法理论将国家形式分为国家政权组织形式和国家结构形式，该理论从实质上看是一种横向与纵向的国家权力划分。按照横向分权的方式将国家权力划分为立法、司法、行政等权力，并按照权力的性质成立了立法机关、司法机关和行政机关。国家结构形式则是着眼于纵向的国家权利划分，把国家机关按照行政区划或者组织单元划分成不同层级和职权的国家机关。这种划分方式按照从整体到局部、中央与地方、上级与下级的权力配置方式进行了分配，并根据权力配置设定相应的行政机关，构成一个完成的国家权力结构体系及完成的国家行政组织运行生态。
在国家机构的设置上，在地位上直接由宪法所明示和确定，并由宪法规定其地位、组成及职权的，将此类机构称为“宪法机关”。由宪法规定其职权、组成及运行原则，比如，全国人大、全国人大常委会、国家主席、国务院、中央军委、地方人大及地方人大常委会、民族自治地方、人民法院和人民检察院，宪法对此进行了原则性、制度性的规定。而除此之外的由相应法律授权设立的国家机关可以被称为“法律机关”，依照法律或者法律的授权即可成立并行使职权的机构，这类机构数量众多，涉及到中央行政机构授权设立的、地方政府授权设立的机构，比如，宪法规定了国务院的性质、地位、任期、分工、职权等，但并未再对国务院下属的部委的职权进行规定，主要基于行政管理事务以及宪法最高性、原则性规定要求所考虑。除了以上两种机关体系外，还具有一类比较特殊的行政机关，即“派出机关”，承担临时性、过渡性或者基于有利行政的原则设立的大量派出机关，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条第一款、第三款规定了派出机关的设立，同时《立法法》规定的“法律保留”或者称为“立法保留权力”，对于相应的行政权力进行保留，如修改后的《立法法》第一节“立法权限”，第八条所规定的事项必须由法律进行规定等。从《立法法》的规定来看，我国关于法律保留的权力划分具有明显的中央与地方立法权关系的含义，是一种典型的纵向立法权限的划分，与其相对应的还有另外一种关于横向立法权的划分问题。从我国《宪法》对于全国人大及全国常委会的职权的规定可以与《立法法》对于法律保留的规定进行比较，其中《宪法》第六十二条，第六十七条宪法关于全国人大的职权可以看出，全国人大是我国最高国家权力机关不仅有权制定基本法律也有权制定所有法律。此条的表述在于确立和肯定全国人大的根本地位。我国《立法法》对于立法保留权力的规定是与我国人民代表大会制度的本质向相一致的，从根本上保证全国人民代表大会及其常务委员会对重要事务的立法权。由此可以看出，我国宪法、法律规定了我国行政体系的完整系统，并根据相应的职权或授权履行行政管理职责，认识到行政系统整体所属的法律地位和性质，才能真正理解依法行政的真正含义。
（二）管委会的性质及法律地位
我国行政法学使用“行政主体”概念通常有两种用法：“其一，指行政机关和法律、法规授权的组织及其他社会公权力组织；其二，具体指能独立以自己名义对外行使行政职权和承担法律责任的某一行政机关或法律、法规授权的组织及其他社会公权力组织。” 我国现行行政主体体系可以分为，国家行政机关和其他行政主体，这类国家行政机关主要指国务院、部委、直属机构和办事机构、地方各级人民政府、地方各级人民的人民政府。其他行政主体也主要包括法律、法规授权的组织；另一类为其他社会公权力组织。
而从行政主体一般被划分为职权性行政主体和授权性行政主体，职权性行政主体资格来源于宪法和有关组织法，授权性行政主体资格来源于宪法和有关组织法以外的法律、法规。行政机关超越法律规定的权限 “限度”，便构成行政越权，视为无效。宪法和组织法对职权性行政主体的授权具有一定的原则性、概括性，职权性行政主体在法律、法规尚未明确规定的行政职能领域内，在同法律、法规原则与精神不相抵触前提下，行使一定的自由裁量管理权的能力。而授权性行政主体其职权的内容、范围和方式是专项的、单一的、具体的，必须按照授权规范所确定的职权标准去行使。
管委会的性质从行政主体的理论一般有三种性质：第一种性质是派出机构。作为政府的派出机构对派出地进行经济事务和部分社会事务进行管理。比如，《天津经济技术开发区条例》、《四川经济技术开发区管理条例》、《长春经济技术开发区管理条例》等。第二种性质是管委会作为法律、法规授权组织。如，《北京市经济技术开发区条例》、《重庆市经济技术开发区管理条例》、《河南省开发区条例》等均以地方人大通过地方性法规的行使授予管委会职权。第三种管委会是政府委托组织。受政府委托，对开发区实行统一管理，行使以下职权。根据新修订的《行政诉讼法》第第二十六条：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。……行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”明确了行政机关和委托组织的行政诉讼地位。
二、“他山之石” ——天津滨海新区行政组织变革之路
天津滨海新区包括塘沽城区、汉沽城区、大港城区三个城区以及多个功能区。天津滨海新区的管理模式可以概括为四个时期：第一个时期：1994年至2000年的“领导小组”时期。第二个时期：2000年至2008年的“管委会”时期。在滨海新区领导小组专职办公室的基础之上成立了作为天津市政府的派出机构的滨海新区管委会，并颁布了《天津滨海新区条例》。第三个时期：2008年至2010年的“管委会改革”时期。2009年经国务院批复同意，天津市调整了滨海新区的部分行政区划。撤销了滨海新区工委及管委会，成立了滨海新区政府，撤销了塘沽、汉沽、大港三区政府，成立了塘、汉、大三个“城区管委会”。第四个时期：2010年至今的“滨海新区政府”时期。2010年初滨海新区的体制改革基本完成。滨海新区政府成立，滨海新区坐实为“一级政府”。
在天津滨海新区2000年至2008年的时期，一直以“管委会”为主要治理模式，结合“管委会”这一行政组织形式的设立来看，它是典型的 “派出机关”，它们不是一级国家政权，不设与之相应的国家权力机关。地方各级行政机关派出机关有三种：省、自治区的人民政府根据需要设立的派出机关。县、自治县的人民政府根据需要，设立的区公所。市辖区、不设区的市的人民政府根据需要成立街道办事处。派出机关的主要特点在于它不是一级独立的行政机关。派出机关虽然是上级政府派往下面的，但它并非属于是下一级的行政机关。从属于派出它的机关，要接受派出它的机关的领导。派出机关的任务主要是代表派出它的行政机关或者接受派出它的机关的委托，指导、管理下级行政机关完成行政管理任务。行政机关设立派出机关必须以法律规定和上一级行政机关的批准为根据，这两个条件是必须同时具备和缺一不可的。上级行政机关无权在没有法律根据的情况下批准设立派出机关；虽有法律根据，不经上级行政机关批准也不能派出。
天津滨海新区第三个时期，2008年至2010年期间，设置了三个“城区管委会”，其实在这个时期，“城区管委会”与“滨海新区管委会”并存，而这个“城区管委会”也无法从宪法和地方组织法中找到依据，并且在我国各级政府机构的层级构架中，也从未出现过类似于城区管委会这样的组织机构，这类组织的存续于法无据。塘沽、汉沽、大港三个城区管委会的存在客观上在街镇和滨海新区政府之间增加了一个行政层级，不利于提高行政效率，不符合行政体制改革的方向。城区管委会的存在，不利于滨海新区政府对区域内事务进行统一管理，使得在滨海新区政府和街道办事处、乡镇之间，增加了一个管理层次，导致机构膨胀，政府管理成本增加，工作效率降低。不利于建立决策科学、权责对等、分工合理、执行顺畅、监督有力、廉洁高效的行政管理体制。总体来看，天津滨海新区城区管委会基本是昙花一现的，并且设立缺乏法律依据，仅仅充当了过渡性的角色，其中的经验之一主要是设立行政机关需要综合考虑行政主体设立的合法性以及设立后的法律地位，避免遭遇行政主体“先天性”不足的尴尬。经验之二主要是需要综合考虑“管委会”未来的发展之路，当这些开发区发展成熟时，如何完善成熟其行政主体，是将管委会改革成和其他行政主体一样的性质、模式运行机制，或者是较有前瞻性地发挥其改革创新的试点作用，探索并发展新的行政管理模式。
三、郑州航空港经济综合试验区管委会的未来展望
郑州航空港经济综合试验区管委会的性质及地位，从我国《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条第一款规定、第三款规定是典型的派出机关性质，结合天津滨海新区管委会改革的经验来看，具有一定的共性和借鉴意义。
（一）郑州航空港经济综合试验区管委会的未来升级：过渡性管理体制到实体行政区域转变
郑州航空港经济综合实验区规划期为2013-2025年，到2017年，实验区基础设施、公共服务、产业体系初步形成，主要功能区开发建设初具规模，航空港经济发展初见成效。到2025年，建成富有生机活力、彰显竞争优势、具有国际影响力的实验区。从发展规划的时间节点可以看出，到2025年，空港试验区要经历初创期、发展期这两个阶段，之后进入到稳定成熟期阶段。现在规划实施刚刚过去两年，试验区同样以“管委会”的管理模式进行管理。而这种模式在十年内基本上不会改变，但是一旦到了空港试验区稳定成熟之后，也会应走上一条从过渡性管理体制到实体区域政府管理的模式。
从长远来看，空港试验区管委会是政府的派出机构，其主要职能是为试验区及试验区内的企业提供服务。从行政法学的角度来看，空港试验区管委会是典型的授权性行政主体。根据宪法和组织法的规定，由宪法和组织法直接对其职权进行授权并对其职责、组成进行授权的，被视为职权性行政主体，因为其身份由宪法和组织法直接授予，具有职权的“源生性”，即前文所称的“宪法机关”。职权性主体在法律、法规没有明确规定的行政职能范围内，在宪法、法律的基本原则和精神下，行使一定的自由裁量管理权。而如果进一步细化的话，这些可以自由裁量的行政管理权就包括了制定规范权（立法权）、行政许可权（行政审批）、行政处罚权、行政强制权等，依据行政法规范，在行政法律规范的范围、幅度和职责范围内进行自由裁量。而授权性行政主体的职权、组成、范围和方式则是需要专项的、单一的、具体的，必须按照授权规范所确定的职权标准去行使。 而管委会一般拥有一定的行政审批权，其机构和人员编制比一般建制政府的管理体制要精简得多。但同时管委会本身的法律地位不明确，使其行政主体地位受到质疑，管委会行政执法处境尴尬，随着开发区管辖范围的扩大，园区人口不断增多，于是产生了对政府社会职能的需求，开发区政府进而根据需要设立相应的管理部门，职能便从单一的经济功能变成以经济功能为主同时提供社会管理职能，进而发展成为各项职能并重，即发展成为一般建制政府。
（二）从过渡性管理体制到“回归”传统行政管理体制的脉络
地方区域经济创新和改革的众多工业园区、开发区、科技园区等等以点分布的区域实体，在园区创立之初，管理体制在现行法律模式的选择是只有依照关于“派出机关”的法律授权来进行设计，以各种“管委会”进行管理的众多园区经济实体，其本身的性质本质上就是一种过渡性组织架构设计。其过渡性的表现体现在“管委会”在众多园区设立的时间起点、地域范围、运行状态等方面。而在发展的阶段上，基本上可以将这些园区概括为初创期（3-5年）、发展期（5-15年）、成熟期（15年之后）。而一旦这些园区运行成熟，渡过发展期，进入到园区发展饱和，稳定发展时期，其过渡性管理模式的缺点就会凸显出来。此外，由于众多园区的发展过多依赖于国家政策的重点扶持，或者是根据国家或地方的政策阶段性目标的支持所决定。当这些园区在发展时期及政策支持弱化的时候，原有的“管委会”管理体制不能满足新兴管理需求以及缺乏有效的管理模式导致在管理体制上影响这些园区的可持续发展。
结合天津滨海新区在行政管理体制发展的路线来看，在短短的十年时间里，滨海新区就经历了由过渡性管理模式到一级实体政府的脉络。那么，从“管委会”的过渡性体制到天津滨海新区管理模式的变革，现在看来，呈现出来的是一条由过渡性管理体制到我国普通行政区域实体行政组织模式“回归”的道路。
（三）构建新型郑州航空港经济综合试验区行政机关管理模式建议：“回归”传统体制到创新公共管理服务
空港试验区在发展初期，管委会承担的大多是经济管理职能，但是随着空港试验区的发展以及管辖范围的增大，空港试验区内的常住人口的增加，空港试验区的经济职能就会经历一个从单纯的经济职能到经济职能为主，社会管理职能为辅最后到经济职能与社会管理行政职能并重的阶段。也就是从单一职能到双重职能的发展演变阶段。而双重职能阶段其实与普通的行政组织建置的实体政府已经在职能上没有实质的区别了。长远来看，这个过程应当是不可避免的，一方面我们应当正确认识这个过程，另一方面，我们需要重点关注研究的是在空港试验区行政管理模式发展成熟时期，是从过渡性管理体制“回归”到普通行政组织模式，或者是在过渡性管理体制在转变过程中转向另外一种管理体制模式。
从实践上来看，无论是天津滨海新区管委会的改革，还是国内众多园区的制度设计，基本上都参照了上海浦东新区的设计模式。而要实现管委会模式的制度改革与创新，同样需要上层政府改革机制的整体推进。而关于管委会模式的发展路径选择上，主要的观点主要三种，第一种是“回归”体制模式。这种模式基本上只是在过渡性的管理之后重新回到了原有体制内的权责职能模式。第二种被称为“政区合一”的模式。第三种则是一种理想的演化模式，是通过制度环境的再造，遵循“有限政府”、“服务政府”和“法治政府”的改革思路，实现开发区管理体制的创新性演进。通俗来看，第一种模式更像是一种保守模式，第二种模式类似渐进改革模式，第三种模式是一种理论理想模式。
作为代表区域经济发展的示范园区、试验区，在体制演变与改革中更应超脱一般建制的政府模式，而不应由过渡性管理模式简单的“回归”到旧有的体制，在经济发展带动的同时，创新行政管理的模式并以此为引领来促进建制政府在管理体制上的改革与创新。服务型政府是我国近年来政府管理体制改革所遵循的导向性原则，并成为过去若干年以来开发区管理模式探索的主要依据。地方政府重点实施宏观层面的协调与控制，减少对微观领域具体经济活动的干预，并在一定程度上加大了对开发区管理机构的放权力度，赋予经济主体以决策的自由空间，以改良和创新政府管理模式。
注释：
姜明安.行政法与行政诉讼法.北京大学出版社、高等教育出版社.2012.86.
王连昌主编.行政法学.中国政法大学出版社.2007. 44-45 .
乔小阳等.中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法.释义及问题解答.2005.115-116.
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