周意玲 蒋鸣湄 庞艳兰
摘 要 近几年来，随着我国国内旅游业的快速发展，旅游景区资源的开发力度也在不断地加大，随之而产生的景区利益纠纷事件也在不断地增加，景区资源开发过程中涉及到的原住民群体权益问题也在日益凸显。如何保证在旅游景区资源开发过程中有效地保护原住民群体的权益？这将成为许多景区当下面临和迫切需要解决的问题之一。本文主要围要景区原住民群体权益保护问题进行深入地研究，分析景区原住民群体权益保护的现状，层层深入，找出主要原因，进一步研究提出解决的有效途径。
关键词 旅游景区 利益纠纷 原住民群体 权益保障
作者简介：周意玲、蒋鸣湄、庞艳兰，广西民族大学法学院。
中图分类号：D669 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）03-179-03
一、 导论
随着我国旅游业的快速发展，伴随着旅游景区资源开发利益相关者之间的利益博弈。旅游景区资源开发过程中所涉及的利益关系已不再是简单的利益关系，更多地已经演变到景区内外围原住民群体的生存发展和权益保护。本文将从旅游资源中的景区原住民群体权益保护的角度进行展开分析。
二、景区开发过程中存在的纠纷以及原住民群体权益的研究
（一）景区开发过程中主要存在的纠纷
景区开发过程主要存在的纠纷有土地纠纷、环境保护纠纷、利益分配纠纷等。本文研究的是景区利益纠纷中原住民群体权益的保护问题。
近年来，随着国内旅游业的快速发展，大量新开发、新扩建的旅游景区如同雨后春笋一般地迅猛冒出。旅游景区的开发，不仅能够拉动当地的经济发展，还能够促进社会的发展。旅游景区开发过程中产生的利益，如何才能让失去土地的景区原住民的权益得到有效的保障？这是景区原住民与政府、开发商之间产生利益冲突的症结所在。如峨眉山景区近期产生的原住民与景区管理方的纠纷，起初当地居民都是以为游客做向导为生的，但是，随后的管理规定禁止了原住民自行担任导游的活动，这使得许多以此为生的景区原住民一下子就失去了主要的经济来源，他们的生活也因此变得艰难，进而才引发峨眉山景区纠纷。这个事件的整个过程都折射出了一个很大的问题，那就是旅游景区在发展的过程中严重缺乏对原住民群体权益的保护。
（二）景区开发过程中涉及到原住民群体权益的研究
景区的开发首先由政府出面征收土地，再由政府统一分发给开发商，开发商再进行开发。在征收土地的环节中，主要涉及到原住民的土地征收补偿权益；在开发过程中，主要涉及到原住民的居住环境保护问题；在经营管理过程中，主要涉及到原住民与开发商的利益分享。
旅游景区的开发过程涉及到政府代表的国家公权力机关、开发商与原住民群体的权益分配。每一方代表的权益是不同的，因此，在利益分配的过程中，就是各方的博弈过程。开发商作为投资方，由于旅游景区前期开发投资比较大，且开发商是站在一个企业的角度来考虑问题，以获得利润来维持自身的运转与发展，所以，其在旅游资源开发过程中所涉及到的很多经营项目，开发商都会加以垄断，这种垄断现象会导致开发商与景区原住民产生矛盾。这种矛盾在旅游业发展过程中难以避免，因此，如何化解这种存在的矛盾，是政府、开发商目前所面临的问题。
旅游景区开发产生的收益如何分配是一个很重要的问题。在利益分配的问题上，其往往不仅仅是在开发商和原住民之间才会产生纠纷，甚至是原住民之间的也可能会产生纠纷。例如，著名的梯田景观，其刚刚开始成为旅游景区的时候，其矛盾就首先爆发在原住民群体之间。所以，进行均衡的利益分配是很重要的，但是如何做到利益的均衡分配呢？这就需要了解景区开发中的权益分配模式及现状分析。
三、景区开发中的权益分配模式及现状分析
（一）景区开发中的权益分配模式
景区开发过程中产生的权益分配，可以从资源的所有权、使用权、开发权两个角度来具体分析，资源的所有权归国家所有，而资源的使用权归集体所有，开发权属于开发商。景区资源权益分配模式，原住民享有土地补偿权益，开发商享有利润收益权。
旅游业作为服务产业的重要部分，与其他的行业相比，所涉及到的利益相关者更多。其中主要涉及到政府、原住民、企业等，这些利益相关者对旅游产业的发展有着不同程度的影响，利益主体都希望通过旅游发展获取利益，利益的冲突往往难以避免。
景区开发中最主要的利益分配原则是均衡利益原则，“均衡”是指利益相关者在利益上的平衡体现，实质上是各方对旅游资源开发控制能力的权衡。这种强有力的对峙与抗衡，提供了必要的制约和均衡来确保旅游资源开发可持续发展。均衡利益原则下将营造一个健康的旅游资源开发与旅游产业发展环境。特别要关注原住民群体的权益。只有协调好景区原住民、政府和开发商三者之间的利益关系，才能更好的使景区原住民积极地参与到当地旅游资源的开发与建设中去；只有充分保护和进一步培育好旅游景区的环境，才能够使旅游产业得到良性的可持续发展。
（二）景区开发中权益分配现状分析
景区开发中权益分配现状：原住民的权益处于最核心的位置，原因在于原住民原本就是景区资源最原始的利益承受者，而政府、企业也是最大的权益受益者。在当地景区开发过程中，政府的利益主要体现在完善当地的旅游资源规划，拉动当地的经济增长，提高当地居民的生活水平，促进当地居民的就业。
四、景区资源开发过程中的利益分配纠纷原因
旅游景区在后期的运作过程中，涉及到与景区利益相关的许多主体，与景区利益相关的不同主体对旅游景区的利益的需求都不同，甚至可以说是相互冲突。
随着我国旅游景区的经营方式的越来越多样化，促使景区的原本潜在商业化的价值日益凸显，利益相关者之间隐藏着的利益矛盾也在逐渐激化，如景区原住民的利益需求的被忽视，在旅游发展中获得的利益又是非常的有限。这将会进一步激化利益矛盾的产生。
因此，为了能从根本上解决景区发展过程中产生的纠纷，那就需要规划者进行合理分配旅游景区的利益，以满足这些利益相关者的合理需求。如何才能解决好旅游景区开发过程中产生的利益冲突问题，一方面需要分析产生这些矛盾的原因，另一方面就是要采取有效的手段去处理好这些纠纷。
五、利益分配纠纷的解决手段
（一）景区开发过程中协调好各主体之间的关系
景区资源开发过程中的主体主要包括当地政府部门、开发商、原住民。在景区资源开发过程中，这些主体之所以会参与到景区利益分配的行列中来，是因为他们所代表的是不同利益主体，而且不同利益主体之间的需求不一样，正所谓世上的每一种生物都是趋利避害的，人也是一样的，所以会产生矛盾，也就是景区纠纷。如何解决景区纠纷与原住民群体权益的保护？需要协调好各方的利益分配。
1.当地政府与原住民群体之间的利益分配协调。政府是国家机关的代表，具有决策权和管理权，因此，政府一般都是从宏观的层面进行把控，一方面要追求政治利益，另一方面要追求经济利益，外加上景区原住民对于政府规定的新政策不能及时的读懂，政府部门在参与的景区资源开发的环节，有时不能完全了解到每一位景区原住民的具体需求，进而导致对景区原住民的合法权益保护不到位。
一般来说，原住民的利益主要体现在征收土地补偿上与政府产生冲突。旅游景区资源前期在进行资源开发的过程中，首先地方政府进行前期的征地工作，而政府在征地的过程中，有时候需要征用到原住民的部分或者全部的住宅用地，把原住民日常生活的环境开发成为旅游景区。但是，目前我国的很多地方政府对于征用原住民的住宅用地的补偿标准相对比较低，而且当地政府很少考虑到原住民以后的生存和发展，造成原住民在得到较少的补偿后，由于其传统的生产和生活方式的局限性，资源的直接利用，新的替代品缺乏，一些原住民自身综合素质不高，职业素养不高，财务能力不强，导致一些原住民收入和土地和其它资源都从一定角度丢失值不一致，因此，景区原住民会因为现有的征地补偿利益不能长久地满足他们的后期生活需求，进而引起纠纷。还有，因为原住民的生活环境，他们的教育水平不是很高，再加上政府在规定的相关方针政策时，原住民看不懂，有时是因为政府的宣传和讲解力度不够，导致原住民对这些内容的理解不透彻。所以，原住民在参与景区开发管理的过程中，他们的权益往往受到侵害。这将导致原住民群体和政府之间产生冲突。所以，当地政府要加大对景区原住民的补偿力度，加大政策法规的宣传，在景区开发过程中进行合理规划，创造更多的就业机会，保证原住民的后期生存与发展，这样就能很好的解决原住民与政府之间的纠纷。
2. 政府和开发商之间的利益分配协调。政府所追求的公共利益最大化，如增加财政收入等，开发商则是追求利润的最大化。由此可见，政府与开发商之间的利益冲突主要表现在政府在定价机制上如何提供一个合理的景区资源开发转让价格和承若。因此，政府首先要对景区资源进行前期的合理规划工作，保证到原住民的合法权益。
3. 开发商和原住民群体之间的利益分配协调。在对景区资源发展与保护过程中，开发商与原住民群体之间的冲突主要体现在利益分配、就业机会、环境保护和对景区原有文化保护等方面。开发商大多数都是普遍追求资源开发带来的经济利益，对原住民、当地环境以及原有文化的保护欠缺考虑。一般来说， 开发商与原住民之间产生利益冲突主要体现在以下两个方面：一是开发商在进行旅游景区资源开发前期主要是与当地的政府管理部门进行协商并且达成协议，政府作为第三方直接与景区原住民进行协商，完成土地的征收补偿工作，这个环节中开发商并没有直接与景区原住民进行直接的接触，因此，开发商在后期的开发工作中就很少会考虑到景区原住民群体的合法权益，进一步导致开发商与原住民就后期利益的分配产生纠纷；二是开发商在经营管理的过程中，往往只从自身的利益角度出发，进而对景区原住民的生活环境带来比较大的影响，使得景区原住民群体的合法权益受到损害，进而引发一系列的纠纷。
总之，旅游景区资源开发过程中各方之间的利益分配协调，让景区的原住民群体一起来分享旅游景区资源开发过程中所产生的收益，使景区原住民积极地参与到旅游景区资源开发过程中来，促进各方之间进行利益分配的沟通协商，进而减少纠纷的发生，为国家节约司法资源的同时构建和谐稳定的社会创造良好的旅游环境。
（二）景区开发过程中多支持、扶持公益事业
旅游景区的交通、通讯和其他基础设施的改善是各方共同关心的问题。提供充足和安全的食品，没有污染的水源，医疗保健和健康安全，合理的工作报酬，较好的接受教育机会，平等充足的就业机会等是原住民最基本的生活需求。解决了以上的问题，原住民的生活就稳定了，原住民拥有了稳定幸福的生活，那么矛盾就自然可以化解了。
原住民的需求并不高，只要能够保障他们最基本的生活水平，他们便能安居乐业，那么景区的开发与经营就不再是老大难的问题了。
六、健全景区开发收益分配的法律体系
景区资源开发步伐的加快，将会进一步激化各方利益之间的博弈。如何才能更好地平衡各方的利益，达到互利共赢的新局面，不仅会影响到旅游景区经济的平稳发展，而且也将会影响到景区原住民的和谐生活。因此，健全旅游景区资源后期利益的共享体系，进一步解决好景区资源发过程中所涉及到的利益分配问题，对于旅游景区构建和谐稳定的社会具有重大的意义。
旅游作为一种服务业，其存在的目的是为了能够满足人们对精神层面的需求，而对于旅游业所涉及到的利益相关者，他们需要在旅游活动中获得自身的利益。在现行社会公平理念中，如何去获得自身更大的利益，是现代人所追求的目标。但是与此同时，如何进行利益的均衡分配，在实践中却很难做到。这就需要我们有关部门建立起有效的均衡的利益分配保障体系，构建一个和谐、可持续发展的旅游模式。
（一）完善景区利益分配的立法
景区开发商对原住民所支付的对价，一般包括仅仅土地的租金、景点的租金等明确的交易事项，但是往后却是无偿地使用地役权。再加上我国《旅游法》未明确规定旅游开发商在旅游开发过程中的具体权利义务以及法律责任，使得开发商再在经营的过程中的法律责任处于空白地带，同时也使得景区原住民的权益保护无法得到有效的法律保障。因此，加强景区原住民参与旅游景区利益分配的权益，不断地完善景区利益分配的立法势在必行。
完善景区利益分配的法律，填补法律法规不完善的景区开发过程中遇到的问题。通过国内外景区利益分配的成功案例，不断完善我国景区利益分配的法律体系，实现景区利益分配的法治化，以法律制度来解决我国目前国内出现的景区纠纷问题与保护原住民群体的权益。
具体操作：首先，要从源头出发，制定更加详细的合同条款，明确规定各方的权益分配；其次，合同的谈判环节，要保证公开透明，无隐含条款，软条款，确保到原住民个人的参与，而不是村委组织或村支部书记的参与；最后，建立健全合同争议解决机制，在合同履行期间，任何一方出现违约，首先应该进行协商解决，如果协商谈判不成，则可以走诉讼程序。
（二）建立巡回法庭
近年来，随着旅游景区的快速发展，紧跟着的景区纠纷问题不断上升，如果所有的旅游景区纠纷都要通过法院的普通审理程序，那么解决纠纷的成本会大大提升。因此，为方便群众，建立巡回法庭，对于解决简单的旅游景区纠纷的成本会大大降低，而且效率也会大大的提升。例如百色市基层法院普遍建立巡回法庭办案制度就是一个最典型的成功案例。它通过深入景区乡镇、街道、村屯就地立案，就地开庭，就地调解，取得显著成效。景区纠纷问题解决也可以效仿建立巡回法庭，景区内就能解决纠纷，节约成本，提高效率。
从庄严肃穆的法院到走进百姓身边的巡回法庭，从高居庙堂审判案件到主动与百姓面对面办案，从铁面无私断案到法、理、情并用说理，派出法庭工作的干警被老百姓亲切的称为“农民法官”，派出法庭巡回办案工作模式是司法服务的延伸，彰显的是新时期司法理念的转变和提升。
各地景区应该建立巡回法庭，进一步完善法庭的职能。使法院原有的司法审判功能得到比较好的发挥，使得景区原住民的诉讼请求能在第一时间得到有效的解决，让广大景区原住民群体的权益得到法律的保护，有效地解决景区纠纷问题，满足景区原住民对司法的需求，有力维护了基层社会的和谐稳定。
（三）建立专门的景区管理委员会
面对层出无穷的景区利益纠纷问题，政府管理机构应尽快成立专门的景区管理委员会，主要负责处理各政府相关部门、景区经营公司与原住民群体权益的协调和监督管理公司的运作。对于景区经营公司的管理，应该尽早出台旅游相关行政管理办法，规范景区管理公司的运行。
景区管理委员会是指对景区经营、环保、治安、卫生等事物进行决策、执行、监督的组织机构。如果景区没有管委会，景区经营、环保、治安、卫生等事物无人牵头负责管理，将会形成群龙无首，各自为政的混乱局面。例如甘肃省2016年建立了20个大景区管委会，对大景区的管理工作实行统一规划和管理的模式。与此同时，将根据现已成立的20个大景区管委会的经验进一步成立旅游开发公司，对现有的大景区实施比较规范的市场建设管理。目前，我国相对一部分的大景区已经建立了专门的景区管理委员会，但是还有少数的景区未建立专门的景区管理委员会。例如广西桂林阳朔，每年都有很多的国内外游客来到这里旅游，每年这里所产生的纠纷很多，但是仍然还没有建立专门的景区管理委员会，根据我们的调研结果得知，阳朔当地旅游局对此开始进行建立，有望尽快建立起阳朔旅游景区专门的管理委员会，以解决当前遇到的景区纠纷问题。
七、结语
景区纠纷与原住民群体保护的研究，是我国目前研究力度比较弱的一个方向之一。景区纠纷主要就是利益分配问题，如何解决这些利益分配问题？是我国各景区管理者应该考虑与解决的问题所在，利益分配的不均衡，将会引发很多的社会问题，严重的将会使得社会存在很大的隐患，居民的生活也将变得不稳定。景区开发与经营引起的利益纠纷中多种主体参与其中，其结果是原住民的利益保障不足，有时甚至被忽视，导致原住民的生活处境十分的被动。如原住民群体始终无法脱离贫困线、群体关系疏离、失去了进一步发展的资源或者机会等。也致使景区开发与经营关系不稳定，社会整体利益得不到最大的发挥。本文通过分析景区利益纠纷与原住民群体权益保护问题进行深入的研究与分析，通过了解原住民的权益的分配现状，纠纷产生的主要原因，进而提出解决的办法与建议。希望通过本文的研究能够对今后研究我国的景区利益纠纷与原住民群体权益保护方面有一定的影响。
参考文献：
[1]潘明霞.桃源洞——鳞隐石林风景名胜区居民社会调控规划研究.福建农林大学.2010.
[2]马瑛驰.我国风景名胜区保护的法制完善.中南林业科技大学.2013.
[3]张杨.喀纳斯湖风景名胜区居民社会调控初探.城乡建设.2009.
[4]惠泽宇.民族地区资源开发中少数民族利益保障研究.中央民族大学.2013.
[5]赖胜男.风景名胜区居民社会调控规划探讨.山西建筑.2014.
[6]汪光焘.贯彻扩大内需方针对加快建设事业发展——在全国建设工作会议上的讲话.建筑设计管理.2002.
[7]韦新宇.武汉市东湖风景名胜区发展控制区保护发展研究.华中农业大学.2009.
[8]熊玉霞.旅游景区经营权出让刍议——以武当山为例.甘肃农业.2005.
[9]张哲.面向竞争的规制——转型期我国风景资源保护与利用实效管理模式研究.东南大学.2006.
[10]汪光焘.贯彻扩大内需方针加快建设事业发展——在全国建设工作会议上的讲话.中国住宅设施.2002.
