夏锦鉴 金鹤龄
摘 要 当前我国高校校园安全事件易发、多发，高校保卫部门面临的挑战愈发严峻，但高校保卫部门本身有着十分尴尬的处境，负责开展综合治理、查处一般治安事（案）件、刑事案件等工作，但缺乏执法权。本文从高校安全管理现状入手，回顾我国高校安全管理体制的变革历史，结合国内国际高校的一些做法，综合分析我国高校保卫部门（组织）对行政执法权的现实情况，浅析应该通过何种方式实现高校保卫部门的执法权。
关键词 高校 保卫部门 执法权
作者简介：夏锦鉴、金鹤龄，中国药科大学。
中图分类号：D920.4 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）03-270-02
一、高校安全管理现状
近年来，我国高等教育发展迅速，高校招生规模扩大，毛入学率接近40%，同时办学面积不断扩大。开放式办学情形下，高校内部人员结构、层次复杂；社会环境与高校生活逐步融合，师生的学习、生活与周边环境紧密联系；校园人流量大；校园及周边治安环境越发复杂、面临的挑战和压力倍增；学生的安全防范意识不高、安全防范能力不强；高校安全教育观念落后，教育手段和方法得不到更新；尤其是近年来电信网络诈骗等新形式的案（事）件呈现爆发式增长，此类案（事）件的破案率低等多方面因素导致高校校园的治安案件和刑事案件呈上升趋势，高校安全保卫工作面临越来越大的挑战。
一般情况下我国高校安保工作是由高校党委、行政直接领导，保卫部门（组织）在上级公安机关的指导下开展分析研判安全形势、查找整改安全隐患、负责校园综合治理、营造安全文化氛围等工作，最终目的是维护高校安全稳定，保障正常的教学、科研、生活秩序。
和社会的安全保卫工作相比，高校内部的安全稳定工作差异性较大。
第一，从开展安保工作的主体来看，高校的安保部门一方面作为高校的职能部门（一般设立为独立二级机构或和其他职能部门合署办公），但同时它也是社会治安防控的重要组成，它必须得在公安机关的指导下工作。第二，从工作内容上来讲，它的首要任务是维护学校的安全稳定，保障正常的教学生活秩序，同时也需要协调公安机关共同治理校园及周边安全环境。
在对于高校内发生的一些案（事）件上，高校保卫组织在与公安基层机关执法相比有一些独到的优势：
从目前了解情况来看，高校案（事）件的总体侦破率很低，尤其是目前呈现爆发式增长的电信网络诈骗案（事）件以及校园盗窃案（事）件。高校案件中特别重大的刑事案件所占的比重不多，90%以上都是涉及到财产问题，这比人身伤害类的刑事案件社会危害性要小一些。
对于一般的案（事）件，虽然接报警后公安机关都会出警，但校内保卫部门比公安人员更熟悉校园情况，到达现场时间更短，执法更有效率。公安机关辖区范围广泛，社会案件无论是数量还是复杂性都超过高校。
对于高校案件，有时候立案之后就杳无音讯了。相比较公安机关辖区人口比例，高校保卫干部人员充足，高校中保卫人员所占比例大部分都达到1‰。
在一些涉及到当事人或嫌疑人为高校学生的案（事）件中，公安机关执法需要非常慎重。
二、我国高校保卫部门执法权现状
目前，我国高校保卫部门没有被授予执法权，因此也就没有针对一般刑事（治安）案件的侦查权，发生刑事或治安事件后只能控制现场等待公安机关到来处理。高校保卫部门抓捕嫌疑人、对嫌疑人进行强制行为或者调查学生的违法犯罪行为（如查找盗窃案件、诈骗案件），作为高校保卫部门来说，这些行为都是应当的合理的，因为按照事件的紧急程度来说，如果当时不处理，可能事后就很难继续侦办，但按照法律规定，“法无明文规定不可为”的原则，这些都是不合法的。根据对高校保卫部门的走访，在发生案件了以后，很多高校保卫部门想询问嫌疑人或者学生的时候，由于没有传唤的权利，当事人几乎不搭理。再者，由于缺乏行政处罚权，对于一些办学面积庞大的高校，校园内车辆繁多，对于校园内部交通管理，像车辆违章停车、违章行驶、车辆超速、超载等如何处置？是否有权处罚？如果不处罚，会留下很大的安全隐患，如果进行了处罚，那就是违规处罚？由于没有强制性的权力，在安全管理中就会发生这样进退两难的境地，不管有安全隐患，管了可能违规。
具体而言，高校保卫部门没有被授予执法权会有以下弊端：
首先，无法应对和合理处置高校校园的治安案（事）件发展的状况。开放式办学情形下，高校内部人员结构、层次复杂，校园人流量大，校园及周边环境复杂。学生安全防范意识不高，高校校园的治安案件和刑事案件整体呈上升趋势，这些案件不仅对于校园的安全稳定有重要影响，同时也会造成严重的社会影响。如果作为在第一现场的保卫部门不能够及时、有效的处置，则小问题可能会蔓延成严重的社会治安事件。
其次，不利于基层公安对高校保卫部门的指导性工作。校园的内部保卫工作是做好公安工作的重要基础，是不可缺失的重要环节。高校保卫部门处在高校安全管理的最基层、第一线，熟悉高校安全管理情况、了解安全隐患的易发、多发点，由于了解校园情况，对于校园内部的一般案（事）件一般都可以第一时间到达现场，阻止时态扩散，合理进行处置。对于公安机关来说，这一点是毋庸置疑的优点，同时如果高校保卫部门合理进行了处置，这也可以更多的让公安机关把精力放在社会案件处置上。而目前内保工作的职责是预防、协助，而没有规定相应的权力。责权的不统一，不仅不能发挥内保组织的优势，也给违法犯罪分子以可趁之机。
再者，不利于减轻政府财政和公安机关压力。目前发生在高校内部的各类案（事）件，由于高校没有执法权，一般来说，都得移交移送公安机关处理。在对于社会案（事）件的查处上，公安机关已经花费了大量资源，企事业单位内部发生案（事）件的数量也是不可小觑的，倘若全由公安机关来处理，这对破案率来说是没有好处的。如果要增加破案率，那就必须得增加人力、物力、财力投入。对增加人力成本，全国2500多所高校，假设每所高校20名保卫干部，那至少得5万名保卫干部，增加5万名警察编制，每位警察每年支出20万元（包括工资、各项设施装备开支）计算，国家财政每年要支出10亿元，这是一笔不菲的开支。
因此，建立享有执法权的高校保卫组织，对于政治的稳定、社会的安定、减轻政府财政压力以及基层公安机关的压力会起到很大的作用。
三、建国后我国高校保卫部门管理体制的变革情况
建国以后，我国高校安保工作的管理机制可分为三个不同阶段：第一阶段，设立高校公安机构；第二阶段，撤销高校公安机构；第三阶段，取消高校保卫部门执法权。
高校公安机构的设立。在1980年前，在政策的要求下，全国各大高校均成立了保卫科或保卫处作为维护校园安全稳定的独立机构。到1988年4月6日，公安部、国家教委、劳动人事部、财政部联合发布了《关于在部分高等学校设立派出所实施办法的通知》，意味着通过条文正式确定了在高校设立派出所。
高校公安机构的撤销。随着经济体制的改革，本着政企分开的原则，1994年4月3日，国务院发布了《国务院批转公安部关于企业事业单位公安机构体制改革意见的通知》正式颁布《关于企业事业单位公安体制改革的意见》，明文规定“对企业事业单位设立的公安机构，原则上应予撤销”。高校的保卫部门恢复成学校的职能部门，失去了执法权。到1998年5月，公安部发布《公安机关办理刑事案件程序规定》，规定取消企业事业单位查破本单位发生案件的权利。
高校保卫部门执法权的取消。2002年12月18日，教育部和公安部联合下发了《教育部、公安部关于加强高校安全保卫工作的通知》，文件明确提出要在重点高校派驻公安机构，负责高校的安全保卫工作，实行由上级公安机关党委和高校党委双重领导，以上级公安机关为主的管理体制，但最终未实施。2004年9月13日国务院发布《企业事业单位内部治安保卫条例》，条例中未包含高等学校的治安保卫工作。至此高校的保卫部门实际上失去了执法权。
四、国外高校保卫部门的管理体制给我国的启示
对比国外如英美等发达国家，他们的高校安全保卫管理体制发展较早，已比较完善和健全，有很多值得我国学习和借鉴的地方。美国高校安保部门（或者称为校园警察、公共安全部、保卫部、安全办公室等）都是具有执法权的组织。美国的立法或地方警察授予这些部门执法权。公立学校和私立学校是也存在一些区别，公立学校的保卫部门是通过立法被授予执法权，私立学校实际上是通过县警察局授予。哈佛大学的保卫机构在1975年以前只是维护正常教学秩序的职能部门无执法权。1969年4月，一群为了表达民主诉求的学生与警察发生激烈冲突，造成严重社会影响。1975年，哈佛大学的校园安保部门被授予了完全的执法权。警察机构归校长直接领导，全面负责校园执法和安全管理，同时拥有案件侦查权、保障校园财产安全和人身安全、进行校园治安秩序管理（包括交通管理等）。逐步形成美国具有代表性的哈佛大学社会警务模式。1990年9月，美国公布《校园安全法》，详细规定了校园警察的任职条件、权力等，这是美国第一部关于校园安全的法案。美国校园安全保卫制度得到了进一步完善。
美国校园保卫制度的发展历史对我国高校安全保卫部门执法管理有很多可以借鉴的地方。像美国校园警察一样，我们在加强各级公安机关建设的同时，继续保留校园保卫部门一定的执法权，即对一般刑事案件、治安案件享有的侦查权、裁决权。这样既减少了公安机关的压力，减轻了国家财政负担，又维护了企业内部的治安，同时为预防犯罪，打击犯罪，推动社会治安的好转起了一定的作用。具体可以通过以下几点做法：第一，从立法层面，一是授予内保组织一定的侦查权，主要是对一般刑事案件，在内保组织能力范围之内的；二是授予调查、传唤的权力以及对于校园内部交通管理和处罚的权力。第二，对于一些规模较大的院校，建议在校园内部设立校园警卫亭（点），享有和派出所同等的法律地位，类似于派出所，但规模小于派出所。
从公共管理的角度来说，校园安全属于公共产品，应该由公共部门（政府）来提供，但目前国家没有这么多的资源，在国家无法完全提供的前提下，而企事业单位参与提供会更合理的前提下，顺应高校安全管理形势，授予高校保卫部门一定的执法权显得十分合理和必要。
参考文献：
[1]董强.西北大学公安保卫社会化改革模式研究.西北大学.2008.
[2]伍梦霞.关于美国高等院校安全管理的思考及启示.考试周刊.2014（44）.
[3]袁斌、叶勇、夏曦.新时期加强高校保卫工作的思考.四川警察学院学报.2012（1）.
