摘 要 随着经济迅猛发展、城市化进程加快，北上广深等大城市的土地出现了供不应求的局面，房价一路飙升，“小产权房”以低廉的价格吸引了购房者的目光。然而“小产权房”存在规避税费、扰乱正常的房地产秩序、产权不合法、购房人权益得不到保障等各种弊端。本文以广州小产权房为研究对象，通过深入分析广州小产权房的一系列现实及法律问题，因地制宜、具体问题具体分析，为解决广州小产权房问题带来新思路、新对策。
关键词 小产权房 土地制度 政府监管
作者简介：房佩华，暨南大学法学院，硕士研究生在读。
中图分类号：D922.3 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.10.339
一、小产权房的概念
通俗意义上的小产权房，是指建造在农村集体所有土地之上，其建造及销售程序一般具有违法性，并销售或主要销售给集体经济组织成员以外的单位或个人，且无法取得国家正式颁发的权属证书的房屋。事实上，“小产权房”并不属于法律概念，而是在社会实践中形成的、约定俗成的叫法。相比于“大产权房”，“小产权房”价格更低，但购买者对所购房屋没有产权。以所占用的土地类型来划分，“小产权房”可以归为两打大类：一类是在集体建设用地上建成的，即“宅基地”上建成的房子，只属于该农村的集体所有者，外村农民不能够购买；另一种是在集体企业用地或者占用耕地违法建设的。因此，小产权房在法律上的地位是违法的建筑，不仅建筑用地违法，建筑用途也违法。
二、 广州小产权房之现状
（一）购买人群多为中低收入阶层人员
根据本项目组调查结果显，在被调查者中年收入1至8万的购房者占受调查总数的41.67%；8万至15万的占10.42%；15万以上的占2.08%。而广州在上一年即2014年职工年平均工资为81960元，也就是说有不止一半的受调查者都属于中低收入阶层人员。
（二）多分布于城乡结合部或城市周边
广州的小产权房多与村民住宅楼混合在一起建设，较少单独成片开发，且多数小产权房是由宅基地业主个人或业主与他人合作建成，规模不大。主要集中在白云区、芳村等城市边缘地带和市内各城中村，至2006年，仅白云区已建成小产权房建筑面积就高达760万平方米。同时还开始向花都、番禺等更远的边郊地区扩张。
（三）涉及利益主体的多样性与复杂性
据本项目组的调查发现，开发广州的小产权房的主体主要是房地产开发商、村集体组织和村民，与常有的小产权房开发形式和“大产权房”相比，低廉的开发成本和高额利润是吸引房地产开发商和村集体组织以及村民冒法律风险开发小产权房的重要因素。如果在广州市开发合法的商品房，需要缴纳的费用达23 项之多，但如果使用农村集体土地开发商品房，则只需直接与农村集体经济组织或村民商定使用土地的成本费用，开发成本大大降低。购买方则如前文所诉多为中低收入阶层的人员，购买小产权房能在其能力所及范围内满足其住房需求。显而易见，房地产开发商、村集体组织、村民以及购买者都是利益主体。除此之外，政府也是利益主体之一，其使用行政权力，以低价格从村民手中征得土地，再以高价卖给开发商，从中谋取利益、提高政绩。而小产权房的出现在一定程度上减少了其可卖给开发商的土地。可见小产权房涉及多方主体的利益，这些利益相互交错，具有复杂性。
三、广州市小产权房存在的原因及合理性
广州人口密集，住房用地需求高度紧缺，因而导致了市内城市的房价节节攀升居高不下。据调查，2014年10月至2015年9月广州房价平均17300元/平方米，而小产权房的价格相比却要低很多。因此在住房需求旺盛而房价又居高不下的情况下，小产权房应运而生。同时，广州目前各城市廉租房覆盖面积小，中低收入群体占一定比重，在城镇住房保障缺乏这一前提下，为满足住房需求这些群体便会选择购买小产权房。
除了市场需求旺盛的客观原因之外，还有政府监管不到位的原因。小产权房游离于合法的边缘，各种审批和监管工作存在灰色地带，同时小产权房的建设与销售涉及多方的主管部门，而政府职权在分配中又存在不合理的问题，职权的相互推诿，导致小产权房的监管缺位。
最后，由于我国实行二元土地所有制，国有土地和集体土地使用二元式划分的方式，土地一级市场被国家垄断。政府在征用集体土地时低的补偿标准直接导致了在二元土地所有制下，集体土地被征收之后村民得不到应有的补偿。而如果村民将持有的集体土地直接卖给房地产开发商或直接参与房地产市场开发，所获得的收益将大大高于政府征地后的补偿款。因此，在有可能被剥夺土地增值利益的情况下，村集体和村民将集体所有的土地开发建成小产权房从而获得可观收益成为其开发小产权房的根本动力。
四、广州市小产权房的消极影响
对于小产权房买受人而言，其权益难以得到保障。一是产权的纠纷问题。据调查，在广州购买小产权房一般要签署两份文件，分别是《合资建房协议书》和《见证书》。由于宅基地不能转让，只能以“集资房”的形式进行。由于小产权房并不受国家支持，因此购买者不能取得房产证，没有房产证主要会带来两个问题。首先是购买小产权房时购买者只能一次性付款，因为希望通过按揭方式付款需要房产证。其次是当发生产权纠纷，如拆迁补偿、征地补偿、房地产转让、财产证明等时，签订的律师《见证书》可视为无效，购买者会因为没有产权而无法主张和维护自身权益。二是质量可能存在缺陷。在了解小产权房的获取途径时，本项目组在调查问卷中提到“您所购买或取得的小产权房的来源？”这一问题。269位受访对象在回答上述问题时，有43%的人选择“原住民自建”，有36%的人选择“村集体自建”，有7%的人选择“购买集体土地自建”，有14%的人选择“房地产商开发后建”。可以看出小产权房多数为原住民自建和村集体自建。由于小产权房并没有取得施工许可证，缺少监督，难免会存在偷工减料等问题。如果出现了质量问题，由于该合同的违法性，购买者难以依法维护自己的权益。
对于政府而言，小产权房的建设与销售绕过了各层审批程序，规避了土地出让金和相关税费，使国家税收流失、地方财政收入减少。同时如放任小产权房发展还将危及广州本就稀缺的耕地资源。
五、广州小产权房的出路
（一）目前各主要城市对小产权房的治理方式
2007年6月底北京市出台禁令全面叫停小产权房，要求违规开发的小产权房都要停工停售，然而，简单地叫停小产权房并未有效地解决现实问题，随着需求的增长，小产权房在监管漏洞之中继续存活。随后北京市政府意识到“一刀切”不能解决问题，2008年5月6日批转市发展改革委《关于进一步推进本市第一道绿化隔离地区建设的意见》，提出整合土地资源，提倡和支持区、乡镇统一组织自主开发，建立个案处理机制，并在一定条件下允许已转让给开发企业的农名自住房上市交易。这一定程度上放宽了小产权房的生存空间，为个案处理提供了合法的途径，满足了一部分市场上对于小产权房的需求，疏导一批在政府组织监管下的小产权房“转正”。2009年5月18日，北京市国土资源局、北京市农委联合下发《关于严禁以农业结构调整为名擅自搞非农建设的函》，对以农业结构调整为名擅自搞非农建设的项目进行集中清理和查纠整改。该行动不仅明令禁止并且强拆违法建筑，还追究了相关人员的责任。同时，也全面考虑到合同无效对双方当事人的利益影响，避免单纯判决腾退房屋造成“案结事起”的后果。
2007年6月28日，佛山市人民政府印发《佛山市推进旧村居改造示范村居建设的指导意见》，提出“城中村”、“园中村”、“空心村”等旧村居改造工程，实行土地管理制度改革，对符和要求的房产依法律程序上报审批后，由相关部门批文并办理《国有土地使用权证》和《房地产权证》。
2012年5月25日出台了《深圳市土地管理制度改革总体方案》，并制定了近期实施方案，以宝安区沙井街道共和社区、龙岗区平湖街道山厦社区为试点，开展历史遗留违法建筑处理工作。以求明晰原农村土地国有化后土地使用权的归属问题，推进确权工作。2013年12月30日，深圳市政府出台了《<深圳市人民代表大会常务委员会关于农村城市化历史遗留违法建筑的处理决定>试点实施办法》，采取分类处理方法，对非原村民所建住宅类违建、以房地产开发为目的所建住宅类违建不予处理确认；对原村民、原农村集体经济组织，整体从宽，减免罚款或者地价。将“小产权房”纳入城市规划的范围内，既照顾小产权房所有权人的切身利益，也充分考虑了城乡一体化发展过程中可能和已经存在的问题。
在珠三角地区，各地的处理方法都多数倾向于在一定条件下对小产权房进行疏导，从而让小产权房能够为城镇化提供有益的作用。
（二）广州小产权房治理之建议
1.改革集体建设用地使用权流转制度：
如前文所诉，土地征收的补偿款与村民、村集体直接参与房地产开发所得收益的巨大差距是小产权房屡禁不止的重要原因，因此让集体土地和国有土地享有同等的交易权利，同意集体建设用地使用权的合理流转，让村民分享农村土地增值的收益是减少小产权房的有效手段。首先，要在《物权法》中关于用益物权的一般规定部分增加处分权能。其次，要修订《土地管理法》，在保证基本耕地不被侵蚀的前提下，增加集体建设用地使用权的流转方式，肯定集体建设用地使用权流转的交易，鼓励形成多元的集体建设用地使用权主体。简而言之，对于日后可能在集体建设用地建设的小产权房，同意集体建设用地使用权的自由流转，使其来源合法化。
2.区分治理现有小产权房：
（1）对于建设在耕地上的小产权房。对于占用耕地正在建设的小产权房，应该坚决予以拆除。对于建设在耕地之上的、已出售甚至已入住的小产权房，尤其是被国有土地、宅基地、其他集体建设用地包围着的小产权房，可以由相关部门考查耕地复耕的可能性或复耕价值低，若已无复耕可能性，可通过国家征收集体所有土地的方式认可小产权房，使其转变为“大产权房”；若仍可复耕且复耕价值高的，则在小产权房自建设起70年后拆除复耕。
（2）对于建设在宅基地上的小产权房。这类小产权房多为村民自建，分布分散，较难被发现，执法的成本也颇高。因此，在这类小产权房符合城乡规划并且没有出现严重的问题时，不应该一刀切地去处置。即使发生民事纠纷，也可以通过法院根据相关法律规定认定小产权房买卖合同无效，并根据双方过错认定责任的分配。
（3）对于建设在其他集体建设用地上的小产权房。对于已出售、已入住的小产权房，只要不是严重违反城乡规划或者质量存在严重瑕疵，国家可以征收农村集体土地、回购房屋，使其转化为廉租房或经济适用房。这样既不破坏原有小产权房业主们的利益，也能将其作为我国住房保障的补充。将其纳入住房保障政策的同时也能有效地规范这些小产权房的管理和质量。
3.完善农村土地利用管理，加强土地监管：
小产权房的兴起虽然有部分原因是由于政府的推动或者默许，但是最根本的原因还是制度和管理中存在漏洞。要规制小产权房、限制不合法不安全的小产权房建设，就需要强化土地使用和转让的监管。首先，要严格贯彻落实保护耕地政策，依法打击非法在耕地上建设小产权房的行为。其次，坚持“一户一宅”，控制农户宅基地的使用面积，尽量减少农户自行利用宅基地进行非法的建设；最后，要严格实施城乡规划法，防止地方政府和集体经济组织运用手中权力违法乱建。
4.完善住房保障体系：
小产权房的产生归根结底是因为民众实际存在着住房需求，没钱买房又没有住房只能想办法退而求其次购买小产权房。因此，完善社会保障体系是解决上述矛盾和小产权房问题的有效手段。
六、结语
基于一定范围内的实地调查和对小产权房问题的文献的研读，本文初步分析了小产权房的来源、困境和出路。希望通过本文的讨论和分析，能够抛砖引玉，提供给研究这一领域的人员更多的思考和启发。
参考文献：
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