摘 要 在我国全面深化改革依法治国的现代化进程中，江苏地方各级人大常委会相继成立，实施对地方行政和司法的横向监督。我国的《宪法》中明确规定了地方各级人大常委会的政府专项工作监督职能。然而，地方各级人大常委会监督政府专项工作的失范矫正作用有限。针对当前各级人大常委会监督工作的现状，本文认为需要在人大监督工作中加强对监督实效的分析。注重具体的监督程序，引入民主因素，从而达到各级人大常委会监督约束公权力、保护私权利的价值实现。
关键词 各级人大常委会 监督 政府专项工作
基金项目：江苏省高校人文社会科学研究一般项目：《江苏省各级人大常委会监督政府专项工作研究》（编号：2015SJB204）和江苏省法学会科研一般项目：《江苏省各级人大常委会监督政府专项工作研究》（编号：SFH2015D02）的阶段性研究成果。
作者简介：曾凡证，南京审计大学法学院讲师，博士，研究方向：宪法与行政法。
中图分类号：D630.9 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.10.369
我国的改革开放以来，地方各级人大常委会对地方政府权力的横向监督正在不断完善，在实践的过程中，摸索出一系列的工作机制和方法，在《监督法》用法律的定义界定了“专项工作”的概念之后，地方各级人大常委会对政府的监督也有了法律意义上的规范称谓，然而，尽管从法律概念的界定角度上，可以说地方人大的监督职能的运行是有法可依，却并不能说明地方各级人大常委会对政府的权力机制的约束真实顺畅，在地方各级人大常委会对政府专项工作的案例否决率，寥寥无几，这种监督上的不利有损于政府的公信力，也使地方各级人大对政府监督的实效性缺乏。鉴于这种现状，本文，以江苏省为例，对江苏省各级人大常委会对政府专项工作的监督进行研究，提升地方人大常委会的监督实效。
一、各级人大常委会监督政府专项工作的涵义及范围
地方各级人大常委会监督政府专项工作主要指一府两院接受各级人大常委会监督的专项工作报告，还包括人大常委会对专项工作议题的确定、专项工作前期调研等工作，这项监督工作的依据是我国的《宪法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，在这两个法律性文件之中，明确了地方各级人大常委会与地方人民政府之间是监督和被监督的关系，常委会可以对地方政府不适当的决定和命令进行监督和撤销。
地方各级人大常委会监督政府专项工作的范畴主要从工作监督和法律监督两个角度实现，从工作监督的角度而言，地方各级人大常委会对于政府的监督主要是监督政府是否严格依法办事，“注重对地方政府工作上的重大原则问题的监督，具体的行政执行工作问题则由地方政府办理。从法律监督的角度而言”。
二、地方人大常委会监督政府专项工作的近况——以江苏省人大常委会为例
在党的“十三五”开局之年，江苏省全面落实习近平总书记的系列重要讲话精神，“在依法治国为宗旨的党的领导之下”，全面推进“四个全面”战略布局和“迈上新台阶，建设新江苏”的目标任务，在创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念引领下，充分发挥宪法法律赋予人大的各项职权，为建设“强富美高”新江苏做出新贡献。具体可以从以下几个方面的工作进行考察：
（一）为了进一步加强江苏的立法工作，江苏省委坚持立法决策与改革决策相融合，于2016年计划拟定和修改14件法规，并对农村集体资产管理条例等18件法规案进行立法调研
推进经济立法，修改江苏省的农业技术推广办法，强化社会和生态立法，完善和健全立法工作机制，深入推进民主科学立法，健全立法听证、咨询、论证制度，整体提升江苏立法水平。
（二）强化监督工作
江苏省委围绕改革发展大局展开监督工作，结合审议组织二次专题询问，对物业管理条例展开了四次执法检查，听取和审议计划、预算、审计方面五项报告。并关注人民群众普遍关注的热点问题，积极回应，并听取和审议“一府两院”七个专项工作报告、审议计划、预算、审计等方面的专项报告，“强化了对经济平稳运行和转型升级的监督，注重以改善民生工作保障和生态文明建设的监督，并强化人大代表的主体作用，开展专项督查，在加强自身建设的过程中，不断提高依法履职能力，提升江苏省人大工作的整体水平”。
在江苏地方人大常委会专项工作模式不断实践发展的过程中，不断趋于成熟，专项工作监督成为了普遍性的、常态化的、有计划的监督方式，在多年的监督实践中，形成了经常性监督、例行监督、特殊情况启动的监督三种不同监督方式，这就使地方人大常委会监督处于随时可能监督的状态，具有一种威慑力。同时，地方专项工作监督的操作性更强，更有利于政府权力的监督。
（三）充分发挥代表主体作用
扩大代表对常委会活动的参与，主要在立法调研、执法检查、重点督办代表建议时，采用小组联组、上下联动的方式，推动常委会联系代表联系群众工作，并办好代表议案建议，在更为完善的全省代表履职服务平台上，增强代表的履职意识。
三、江苏地方各级人大常委会监督政府专项工作存在的问题分析
江苏省地方各级人大常委会监督政府专项工作，在规范和实践的层面上正在趋于完善和成熟，然而，这其中也存在一些瑕疵和缺憾，还需要全面、细致地加以分析：
（一）监督制度设计的偏向还存在一定的问题
在江苏地方各级人大常委会监督政府专项工作内容中，还存在监督制度设计的偏向问题，具体表现为：
1.对于审议意见的法律性质还不够明确。对于监督的审议意见的法律效力，官方的解释为：审议意见的性质并不具有法律约束力；部分学者的观点则认为这是不准确的，学者认为监督法对“一府两院”对审议意见的研究处理，是具有法律效力的，而不是议议而已。从这些不同的意见可以说明一个问题，即监督法的法律效力性质并未完全确定，不是一种硬性约束机制，而有相互协商沟通在成分，这使得审议意见丧失了基本的“刚性”约束。
2.专项工作决议启动的条件还不清晰。监督法并没有对专项工作报告的“必要性”进行规定，由于人大常委会对审议意见的方式无法引起后续的决议监督方式，也无法对决议作出的“必要性”作合理的解释，因而，监督举措过于偏软。
（二）民生的社会关注问题还没有成为监督的强制性范畴
随着人们生活质量水平的不断提升，社会关注的民生问题成为日益突显的问题，在当代社会事件频发的现象之中，我们可以看到涉及民生的公权力执法等问题的存在，而对这些政府公权力进行约束的机关大多为上级政府，人大常委会似乎不参与其中，尽管人大常委会对于政府专项工作的监督属于事前监督，然而，当社会民生问题频发、属于事先无法避免的问题出现时，人大常委会却也没有实施事后监督手段。
同时，从监督议题的法律来源层面来看，社会民生问题纳入监督的强制性范畴有多重阻碍，首先由于监督议题内容较多，要进行轻重缓急区分的时候，民生社会议题未必能够被确定；其次，民生社会问题要实现由选题到监督议题的转变，还需要地方人大常委会主任会议通过，然而审议不具备法律效力；最后，社会民生问题作为议题还要受到反映渠道、反映数量的限制，一些社会民生问题是否能够进入监督范畴还需要相应的民意基础，这就显现出目的性权力和手段性权力之间的差距，反映了社会总体法权的失衡状态，由权利损害而产生的社会纠纷便难以遏止。
事实显示，人大常委会在对政府专项工作的监督权运作过程中，呈现“偏软”的状态，其运行状态显示出以支持为主、监督为辅的问题，这使人大常委会监督政府的专项工作没有起到应有的刚性程度，导致政府部门对于人大常委会的监督出现敷衍，使人大的监督权趋于弱化。人大常委会监督权刚性不足的问题原因，主要可以从以下几个方面进行分析：
1.《监督法》对专项工作审议意见的法律性质模糊。在《监督法》中对人大审议意见的法律效力存在争议，一些观点认为审议意见的实质不是人大常委会正式通过的文件，因而不应当具备法律约束力，这就显现出人大常委会监督政府专项工作的刚性缺失，它既不是硬性约束，也不是毫无效力，而是一种沟通和协商之后的结果，显示出中国政治制度的特征，也丧失了最为基本的法律“刚性”约束。
2.对专项工作报告实施决议的启动前提没有明确的界定。在人大常委会监督政府专项工作报告的监督过程中，要对专项工作报告作出决议，这本是无可厚非的刚性监督方式，“然而，在《监督法》中却对决议的必要启动前提存在疑惑，相关法律并没有对‘必要性做出明确的规定”。
3.在政府专项工作被人大否决后，没有要求其承担相应的责任。在实践之中，“述职评议”的方式落实到了个人，可以起到良好的监督效果，然而，在立法过程中，却没有对“述职评议”进行规范，而只是将“述职评议”融入“工作评议”之中，使人大常委会对政府干部的监督权沦为形式。
4.人大常委会的审议、决议结果并没有对责任主体进行明确。人大对政府专项工作的审议结果的最后归责，还留有法律上的空白，它并没有真正表现出一种监督，而是一种支持，这就使专项工作报告机关无须有过多的担忧，因为这些审议、决议最终不会到达追责层面，不会影响到专项工作负责人本人。
5.对于监督的时限要求缺乏规则保障。人大常委会对政府专项工作监督，应当有期限和实效，然而，在实践中这些时限却成为形式，违反时限规定也不会带来任何法律后果，这就使监督的时限要求成为了一种口号性的宣誓。
四、提升各级人大常委会监督政府专项工作的实效举措
（一）要将民主因素融入专项工作监督之中，提升实效性
1. 确定人大常委会的职责不能由主任会议替代的意识。在对《监督法》的理解出现偏差之后，我们首先需要明确人大常委会的职责不能由主任会议替代，这是对《监督法》进行正本清源的首要观念。在人大常委会审议过程中，主任会议只是参与主体，它不能拥有独立的审议权和否决权，这是我国政治制度的民主性所决定的，因为它会干扰审议的民意基础，“而演变为部分人对政府专项工作的监督，这就会产生权力的过度集中，使监督实效掌控在部分人的觉悟和修养之中，并由隐藏在背后的身份级别的主任所决定，这无法显现出专项工作的民主性”。
2.人大常委会的议题要由民主决定。我们认为，人大是我国的最高权力机关，应当体现人民主权和民意，人大常委会的议题也应当由民主决定，它对于集中的权力的监督要体现出民主性，并主要由三个层面体现出人大常委会的监督权：监督权的启动的民主性、监督权运行的民主性、监督权决议的民主性。监督权的计划制定是启动的关键前提，要体现出监督权的民主性，对于议题的确定可以由人大常委会提案决定，可以将具有社会重大影响的问题形成各项议题，“在人大常委会会议表决之后通过，进入翌年的监督计划，同时要明确这些通过计划的参与政府部门，用连带责任的方式对参与政府部门实施归责”。
（二）细化人大常委会监督公开的方式
1.所有的专项工作监督都应当公开。在《监督法》之中，对于公开的原则进行了规定，并将年度计划作为了公布的最基本要求，然而，这似乎与社会意见征集无关，依照法律规定，专项工作的每一项监督都应当公开征求意见，这项工作的关键在于专项工作涉及的对象是否能够得知，它相较于公民信访、群体性事件的实情反映而言，可以让公民主动地参与到监督中来，在公开的方式下，公民可以通过直接的渠道反映意见，并真正检验出政府专项工作是否与民众利益相联，是否脱离了民众，这就使监督权得到了更多的表达，也才更有可能防止权力被规制、制衡的现象，防止权力过度集中的现象。
2要有针对性地选择公开方式，拓宽民众信息反馈路径。在现代媒体纷繁复杂的情境下，公开方式的选择也至关重要，可以通过新闻发布或公告发布的方式，为民众提升和拓宽信息反馈的渠道，可以开通热线电话、专题网页、专题媒体讨论等形式，反映民众的意见。另外，还可以通过地方实践总结的方式，直接就某一个议题进行探讨和互动，听取公民的意见。
（三）增添各级人大常委会监督政府专项工作的“刚性”成分
1. 实施民主前提下的专项工作“刚性”监督的“票决制”。在民主的前提下，人大常委会可以实施对政府专项工作的“刚性”监督，由于人大的公权力从规范而言，是一种有限度的委托，它是民主作出决定和民主决策的要求，它对政府专项工作的监督，是民主决策的过程，只有在民主的过程之下才能体现其效力，因而，可以说，民主是人大实施“刚性”监督的起点。
就各级人大常委会和政府之间的关系而言，两者之间是一种政治关系，从责任来说，也仅仅是一种政治责任，而不是法律责任，这就使一些专项工作监督流于形式，没有实质性的效果，对于专项工作中发现的问题，也通常采用协商的方式解决，没有进行表决和决议，这就降低了人大的监督实效性。因而，要提倡实施“票决制”，要增加对专项工作的表决和决议，要将这种政治责任转化为法律责任，增加其“刚性”化的内容，从而实现有效的监督。
“票决制”的监督实施方式，可以采用举手表决的方式，也可以采用“无记名投票”的方式，并且还可以引入电子表决器的方式实施。
2.各级人大常委会对政府专项工作的监督要落实到法律责任。在各级人大常委会和政府之间由政治责任转变为法律责任之后，这就牵涉到是否应当归责、具体归责的路径、归责的主体及承担方式等问题，下面进行详细的说明：
（1）首先，应当确定人大对政府专项工作的监督肯定要实施归责。现有的《监督法》对于人大的监督责任没有明确其法律责任，那么，人大对政府的专项工作的监督是否应当追究法律责任，我们认为，回答是必然的，就其实质而言，人大对政府专项工作的监督，是最高权力对行政权的监督，这种公权力应当以承担相应的法律责任为法理基础和前提，在公权力范围之内的被认定为合法，而违反法规的行为，就应当承担相应的法律责任。
（2）责任承担的主体。对违反法规的行为，要追究其法律责任，然而，如何理解责任承担的主体，在一些采用地方性法规体例的省市，将法律责任承担的主体统称为“工作人员”，如果是部门则称为“部门负责人”，他们由于地位的特殊性，只需要承担公法上的责任，这是不合适的。要将撤职和质询作为对责任承担主体的否定性评价，与专项工作的监督合并使用，这将在实践中取得良好的监督效果。
（3）设置具体可操作的追责条款。要用具体、可操作的追责条款，主要有：一是通报批评；二是责令书面检查；三是责令限期整改；对于负责人，则还可以设置撤销职务和提请罢免案。对于上述方式经过表决之后，形成的审议意见和决议，是实体性的责任，在第一次审议结束之后，无须对负责人进行归责，然而进入到第二次表决时，就要引发负责人的承担，启动撤销职务的处罚。对于审议意见的处理书面报告，人大常委会也要进行表决，如果表决不通过，则可以对工作机关作出决议，这样，就可以将对行政机关的支持和工作监督相统一，也才能够增强人大常委会监督的“刚性”作用。
（四）增强和完善人大常委会对政府专项工作的审议流程
要不断完善人大常委会对政府专项工作的审议流程，具体包括：
1.召开主任会议。人大常委会听取和审议政府专项工作报告内容和要求，并对实地调研活动进行安排和部署，进入审议流程的程序化轨道。
2.规范会议报告。对政府三个部门的专项工作报告，要进行格式规范、文字简练的叙述，体现出合法性和严肃性。
3.审前调研。对于政府专项工作报告的内容，要进行集体的审前调研，深入现场进行察看，遴选出适合的调研项目，并撰写调研报告，要注重对社会关注的民生问题，进行仔细而全面深入的分析。
五、结语
总而言之，各级人大常委会监督政府专项工作是一种横向监督的机制，在改革开放的进程中，人大常委会监督政府专项工作的职能正在不断完善，然而，我们要正视其中存在的问题，从法规制度和体系建设等方面加以完善，增强人大常委会监督政府专项工作的刚性，提升人大常委会监督权的实效性。
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