摘 要 国家环保部颁布实施的《环境行政处罚办法》将文义上具有相同意思的“责令停产”和“责令停止生产”强行定义成两个完全不同的行政行为，一个是行政处罚，一个是行政命令，但没有进一步规定他们的具体内涵，也没有明确“责令停止生产”的适用范围，给环境执法适用“责令停止生产”时造成混乱，甚至成为环境执法部门有意或无意规避执法程序的工具，侵害了行政相对人的陈述权和申辩权。本文就环境执法部门如何正确适用“责令停止生产”问题提出建议，以期减少环境执法纠纷，保护行政相对人合法权益。
关键词 责令停产 责令停止生产 行政命令 行政处罚
作者简介：黄小文，广东轻工职业技术学院教师，广东一粤律师事务所兼职律师。
中图分类号：D922.1 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.11.221
一、案例中凸显的问题
揭阳市某矿产码头（下称该码头）于1994年建成投产，持有合法《港口经营许可证》，主要从事钢材、水泥、煤炭等货物的装卸、搬运、仓储业务，一直正常经营，直至2015年10月28日，揭阳市环境保护局以“经调查发现该码头存在环境影响评价文件未经审批擅自建设、大气污染防治设施未经验收擅自投入生产、未取得排污许可证擅自排放污染物的环境违法行为”为由，在没有告知该码头经营者有要求举行听证的权利的情况下，对该码头经营者作出《揭阳市环境保护局责令改正违法行为决定书》，责令该码头经营者“立即停止生产和排污”，导致该码头被迫全面停产，给码头经营者带来巨大损失。
对揭阳市环境保护局本次具体行政行为，笔者在本文中不讨论该码头是《环境影响评价法》实施前九年就已建成投产、码头无排污需求及没有造成大气污染等事实问题，只讨论其行政执法的程序问题。
我国《行政处罚法》第四十二条明确规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证”。据此，揭阳市环保局作出责令该码头立即停止生产的决定前，本应当告知该码头经营者有要求听证的权利，但揭阳市环保局并没有这样做，已构成执法程序违法，故该码头经营者在收到该决定书后，依据我国《行政诉讼法》第十七条第一款第（三）项之规定，请求揭阳市榕城区法院撤销揭阳市环保局的该具体行政行为。但揭阳市环保局答辩称：国家环境保护部2010年1月19日颁布、2010年3月1日生效的《环境行政处罚办法》第十二条明确规定：“责令停止生产或者使用”是责令改正或者限期改正违法行为的行政命令的具体形式之一；根据最高人民法院关于行政行为种类和规范行政案件案由的规定，行政命令不属行政处罚，行政命令不适用行政处罚程序。故此，揭阳环保局认为在作出该决定之前，无须经听证程序，故辩称其具体行政行为程序合法。
很明显，环保局的“责令停止生产”是行政处罚还是行政命令是本案争议的焦点。然而，《行政处罚法》第八条及《环境行政处罚办法》第十条均明确规定：“责令停产”属行政处罚。那么，环境保护行政执法中，“责令停止生产”和“责令停产”到底有何本质不同？对此，《环境行政处罚办法》并没有释明。
从揭阳环保局的该具体行政行为的后果看，其已导致该码头整体停止生产，处于停产停业状态，其给该码头经营者造成的损失，远比巨额罚款严重，揭阳市环保局责令该码头停止生产，与责令其停产停业所带来的结果无异，故该具体行政行为应认定为行政处罚，而非揭阳市环保局所声称的行政命令。
那么，是什么支撑着揭阳市环保局坚称该行政行为是行政命令？很明显，其依据就是国家环保部发布的《环境行政处罚办法》。也就是说，问题出在《环境行政处罚办法》上。
二、《环境行政处罚办法》第十二条存在问题
《环境行政处罚办法》将文义上具有相同意思的“责令停产”和“责令停止生产”强行定义成两个完全不同的具体行政行为，但问题在于，《环境行政处罚办法》没有进一步规定二者的具体内涵，或者说，没有就“责令停止生产”适用范围做出明确的规定，这给环境执法适用“责令停止生产”时造成混乱，甚至成为环境执法部门有意或无意规避执法程序的工具。
对于环保执法部门做出的“责令停止生产”具体行政行为是行政命令还是行政处罚这个问题，早在《环境行政处罚办法》出台以前，地方各环境保护部门就存在不同的认识，也存在不同的做法，为解决这个问题，《环境行政处罚办法》第十二条明确“责令停止生产”是责令改正违法行为的具体形式之一，是行政命令，从而有利于环境执法部门及时制止违法行为的持续进行，不受行政处罚程序的限制，有利于及时保护环境免受正在进行的破坏，在当前环境破坏严重的形势下，其出发点是好的。问题在于《环境行政处罚办法》中，“责令停产”和“责令停止生产”，被描述为两个完全不同的具体行政行为，一个是行政处罚，一个是行政命令，但从文本字面理解，“责令停产”是“责令停止生产”的简称，两者没有任何差别，一般人很难想象这两者居然有这么大的不同。正因为文义上的无差别，故很容易被恶意利用，如环保部门本来打算责令行政相对人停产，但为了规避听证程序，故改用责令停止生产，也能达到责令行政相对人停产的目的，这无疑剥夺了行政相对人的陈述、申辩权利，正如本文案例，揭阳市环保局简单地利用《环境行政处罚办法》中的抽象陈述，玩了一次文字游戏，就轻易的绕过《行政处罚法》的程序“束缚”，成功地立即剥夺了行政相对人正常的生产营业权和依法应当保障的陈述权和申辩权。而且，本文提及案例并非个案，事实上，“责令停止生产”是行政处罚还是行政命令之争，并不会因《环境行政处罚办法》的颁布实施而得到平息，经搜索我国各级法院相关案例，类似纠纷引发的行政诉讼案件仍然很多。
在环境执法中，《环境行政处罚办法》无疑是各级环境执法部门执法的重要程序性文件，为保证其中的“责令停止生产”得到正确的适用，需明确“责令停止生产”的内涵，明确其与“责令停产”的区别，故需对《环境行政处罚办法》第十二条中的“责令停止生产”适用范围加以限定。
三、对《环境行政处罚办法》第十二条中的“责令停止生产”适用范围加以限定建议
《环境行政处罚办法》第十二条既然定义“责令停止生产”是责令改正或者限期改正违法行为的行政命令的具体形式之一，故对其适用要考虑下述五点：
1.必须存在无争议的违法生产事实。无争议的违法生产事实是责令停止生产的前提，如果连是否构成违法生产的事实都存在争议，则责令停止生产就没有事实依据。
2.责令停止生产应具有法律依据。相关法律、行政法规如果对该违法生产的法律后果没有规定环境保护行政执法部门可以或应当责令停止生产的，则不能责令停止生产，因为没有法律依据。
3.该违法生产持续，是否会造成无法挽回的环境破坏及较大经济损失？如果是，就应采取立即责令停止生产的行政命令方式，否则，应当采取责令停产的行政处罚方式，并依法告知相对人有申请听证的权利。
4.责令停止生产必须明确具体范围，以免侵犯行政相对人的其他合法经营生产权利。
5.必须在责令停止生产同时，告知行政相对人所存在的违法事实，并指引行政相对人改正违法行为，命令其在改正违法行为之前，不得复产。
在环境执法中，通过充分考虑上述五点内容，可以正确区别并适用“责令停产”和“责令停止生产”，从而保护行政相对人的合法权益免受侵犯，减少行政执法纠纷发生，增强环境执法部门的公信力，维护和体现法律的正义本质。
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