摘 要 我国正处于全面推进依法治国的新阶段，公共法律服务体系建设正处于初级阶段，公共法律服务存在属性定位不准，内容范围狭小，规模小，质量低，政府投入不足，社会效果不明显等问题，构建有中国特色惠及全民覆盖城乡的公共法律服务体系成为当前重大而迫切的任务。以此本文通过构建我国公共法律服务体系所存在的问题提出了相应的建议。
关键词 公共法律服务体系 理论 实践模式
作者简介：于耀华，广东司法警官职业学院。
中图分类号：D630 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.11.222
当前，我国正处于全面建设小康社会的关键时期，30多年的改革取得了巨大成就、社会已经积累了大量财富，如何处理好社会公平问题是关系到社会稳定，同时也是落实中央关于依法治国方略的重要体现。关于构建我国公共法律服务体系的研究，具有很强的理论意义和现实意义。现阶段，我国正处于经济社会发展转型升级的关键时期，社会矛盾多发频发，维稳压力不断增大，迫切需要转变刚性维稳思路，切实保障公民权益，从源头上消解社会矛盾，真正实现长治久安。切实保障公民的基本法律权益，我国各地开始探索构建公共法律服务体系工作，为公共法律体系的建设提供理论支持，本文较系统对我国构建公共法律服务体系理论问题进行了研究探讨，以期对我国正在进行的这一重大法治实践活动有所裨益。
一、构建公共法律服务体系的基本理论及其重大价值
（一）构建公共法律服务体系的基本理论
公共法律服务理论的形成，是近现代西方资本主义国家法治文明进步的重大成果。二十世纪以来，以英国、美国为代表的现代西方法治国家，随着法治政府职能强化，法治社会日渐成熟，现代公共法律服务理论体系开始创立形成，并应用于法治实践。19世纪后半叶德国著名财政学家阿道夫·瓦格纳（Adolf Wagner）主张政府应该承担起公共服务的主要职责。他强调公共支出具有生产性，并初步提出了公共服务的概念。瓦格纳主要着眼于市场活动在公共服务方面的失灵和外部性的缺陷，强烈主张政府应该承担起公共服务的主要职责，主要途径就是增加政府在公共服务方面的财政投入，进而不断改善公共服务水平，切实解决人们在公共服务需求方面不断增加的趋势，保障人们的基本权利，进而建立“社会国家”。该两位学者将公共服务的提供上升到国家主权、国家建设层面，尤其后者更是将公共服务的提供与否看作是一个政权得以存在与否的关键。这种论述充分说明了公共服务提供的重要性。毫无疑问，处于那一历史时期的学者还是主张公共服务由政府来提供，内容涉及广泛，国防、外交、国内社会治安、司法等等。我国公共法律服务实践肇始于清末民初，当时只是一些早期法治思想的启蒙和极少法律知识普及，由政府提供的公共法律服务还谈不上。新中国成立以后，特别是改革开放以来，随着依法治国方略的推进和社会主义法治体系的建立，由政府提供的法律服务内容丰富，形式多样，效果明显。党的十八大报告关于依法治国、保障社会公平正义、加强和创新社会管理、基本公共服务均等化、建设服务型政府、维护群众权益机制等方面的相关论述，为我国构建公共法律服务体系提供了政策指引。
（二）构建公共法律服务体系的重大价值
公共法律服务体系的建设对于促进城乡经济社会的发展、维护人民群众的基本合法权益、推动社会的管理创新，以及化解社会纠纷与矛盾，减少群体性事件与上访事件，维护社会稳定都具有不可替代的作用。
1.有利于保障群众的合法权益：
权益保障是最大的民生问题，构建城乡公共法律服务体系的主要任务之一就是维护人民群众的合法权益。随着城乡公共法律服务体系建设的推进，大量优质法律服务资源逐渐向农村、向基层倾斜，对村（居）的五保户、低保对象、残疾人、老年人、未成年人、农民工等重点对象和城乡地区发生的土地承包经营权、相邻权宅基地使用权纠纷，伪劣农药、种子、化肥坑农事件，环境污染造成的种植、养殖业损害以及家庭暴力等涉及民生的重点事项，积极开展法律服务和法律援助，能有效地维护人民群众合法权益，在取得良好社会效益的同时，最大程度上保障、改善群众的民生问题。
2.有利于推进社会管理创新：
各级政府和基层组织通过公共法律服务体系的有效服务，更加注重依法行政、依法管理，更加注重对政府重大决策、重要文件的合法性审查，更加重视法治形式创建工作，促使各项社会管理创新措施在国家法律法规的框架内有序推进。按照江苏的经验来看，在其2011年全省村级组织换届选举活动中，全省广大法律服务供着者按照省厅的统一部署，在当地党委、政府的领导下，成立村级换届选举法律服务团队955个，共为23755个行政村的两委换届提供法律帮助，协助审查、修订、完善选举规则2938件，受邀见证、监督选举3980场，提供法律咨询23万余人次，得到了各级党委政府的充分肯定和基层干部群众的好评。司法行政工作“点多、面广、线长、人少”的状况在基层非常明显，被形象地称为“上面千条线，下面一根针”。面对这种情况杭州市司法局创新社会管理模式：构建“网格化”管理模式，结合余杭区开展“网格化管理，片组户联系、组团式服务”社会管理创举，以“一所两定三进四体系”思路，化针为网构建司法行政工作网格化管理新模式。具体是以司法所为主体，定人员、定职责、整合党员干部、法律专业人员、各类志愿者三支队伍进网格，整合法律服务、人民调解、法律宣传、矫正帮教四大管理服务体系，通过司法所穿针引线联网，建立司法行政“网格化管理，组团式服务”新模式。2013年，深化村、社区司法行政工作室建设，健全三级网络组织。
二、构建我国公共法律服务体系的实践及存在的问题
（一）构建我国公共法律服务体系的实践
目前，国内开展公共法律服务体系建设的地区主要是江苏、浙江、广东、湖北、北京等地，此外，还有其他一些地市对构建“公益性法律服务体系”也进行了一些有益的探索实践，下面主要对具有代表性的广东地区实践经验进行介绍。构建全面覆盖城乡的公共法律服务体系已经列入《中共广东省委贯彻落实<中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定>的意见》，并作为2014年省委、省政府部署的重点工作；公共法律服务已经作为基本公共服务，纳入《广东省基本公共服务均等化规划纲要（2009-2020）》（修编版）。为扎实推进构建公共法律服务体系，广东省司法厅已经出台《关于构建公共法律服务体系的指导意见》、《广东省公共法律服务均等化规划纲要（2014-2020）》等一系列指导性文件。部分先行地区的公共法律服务体系构建工作已取得阶段性成果，其他地区正在试点推进中，公共法律服务在法治社会建设中的作用逐步显现，其中最有力度的是：大力推进一村（社区）一法律顾问试点工作。
2014年5月5日，广东省委办公厅、省政府办公厅印发《关于开展一村（社区）一法律顾问工作的意见》，省司法厅下发《关于贯彻落实<关于开展一村（社区）一法律顾问工作的意见>的工作方案》，制定发布法律顾问合同（样本）、处理群体性案件（事件）指引、村（社区）法律顾问工作检查评估、信息数据统计与报送等9个指导意见或工作指引。针对广东省律师资源分布极不均匀的实际情况，制定下发《全省一村（社区）一法律顾问律师资源配置工作方案》，明确提出，按照省委省政府对口帮扶机制，安排律师人数较多的广州、深圳等六个珠江三角洲地市与律师人数不够的粤东西北地市建立对口支援机制，确保全省每个村（社区）都有律师担任法律顾问。基层村（社区）依法治理成效初显，一村（社区）一法律顾问的职能作用进一步凸显，改善了基层治理，促进了社会和谐稳定。
（二）存在的问题
当前，我国公共法律服务体系的建设仍处于起步阶段，还存在以下问题和困难需要逐步加以解决。
1.公共法律服务体系提供主体和供给方式比较单一：
长期以来，受限于传统社会管理理论和实践，公共服务责任主体和服务提供主体混同，公共法律服务的提供主体（不是指责任主体）以国家机关（主要是司法行政机关）和国家工作人员（主要是司法行政工作者）为主，供给方式以政府直接服务为主。社会法律服务机构和社会法律服务工作者以及其他与法治领域相关的社会力量，作为公共法律服务的潜在提供（承接）主体，只承接了小规模的公共法律服务，还未能普遍以政府购买服务、志愿服务等供给方式实现大规模承接。提供主体和供给方式的单一化，不符合现代社会治理创新的发展趋势，导致服务人力资源很难有效整合调动，服务规模、质量和效益很难有效提高。
2.构建公共法律服务体系投入不足、发展不均衡：
由于经济发展水平、国民收入分配状况、公共法律服务属性定位等因素影响，我国各省公共法律服务在政府投入、均等程度等方面仍存在明显不足。以广东省为例，据初步统计，广东省2014年平均公共法律服务的政府投入约3.1亿元，其中，法治宣传教育服务年投入约6千万元，人均不到0.6元；法律顾问服务年投入约9千万元，人均不到0.9元；人民调解服务年投入约8千万元，人均不到0.8元；法律援助服务年投入约6千万元，人均约1元（按5600万人计算）；安置帮教服务年投入约8百万元，人均约54元（按15万人计算）；社区矫正服务年投入约1千万元，人均约286元（按3.5万人计算）。
3.公共法律服务体系管理运行的体制机制有待完善：
我国公共法律服务体系建设目前正处于探索起步阶段，从宏观上看，公共法律服务理论保障机制、组织保障机制、政策保障机制、经费保障机制、法律服务人才资源的培育机制、服务资源配置机制、政府购买服务机制、志愿服务机制、联动协调机制、监督激励机制、绩效评价机制都正在探索建立中，远未完善；从微观上看，保障公共法律服务正常运行的制度和标准非常欠缺，标准化体系远未形成，需要长期的持续努力加以建立完善。
三、构建我国公共法律服务体系的建议
对照国内外成熟经验，针对我国现阶段构建公共法律服务实践中存在的问题，根据公共法律服务的理论属性要求，提出以下几个方面的建议：
（一）建立完善公共法律服务体系的绩效评价
建立和完善公共法律服务绩效评价机制，坚持以绩效为导向，以群众满意为目标，以科学评价为依据，制定和优化评价内容、标准、程序和办法。适时根据社会公众的基本法律需求变化、公共法律服务的发展要求和全省经济社会发展情况，动态调整公共法律服务的目标任务和标准，完善评价指标体系。探索绩效评价结果公开的路径和机制，自觉接受各方面的监督，提高评价的社会公信力。
（二）不断强化公共法律服务体系的管理运行
加强公共法律服务的管理运行，重点是落实组织保障、政策保障、经费保障机制，推进公共法律服务的规范化、标准化。
落实组织保障。建立“党委领导、政府负责、部门协作”的工作机制，把构建公共法律服务体系作为落实我省全面深化改革、基本公共服务均等化的重要内容，切实加强组织领导。落实政策保障。争取党委政府出台政策文件，司法行政机关与相关部门联合出台配套文件，将构建公共法律服务体系纳入各地经济社会发展总体规划和基本公共服务均等化范畴，作为法治建设、基本公共服务、社会治理和为民办实事的重要组成部分。落实经费保障。提供公共法律服务是政府的责任，政府购买服务应作为公共法律服务的主要保障方式，同时辅之以法律服务提供主体承担社会责任、开展公益服务等方式。
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