杨昊霖 李莉
摘 要 《中华人民共和国反恐怖主义法》从法律层面为武警部队境外反恐提供了法律依据，而境外反恐行动中的法律因素尤其是国际法因素错综复杂，政治敏感性极强。因此，本文认为深刻认识并高度重视武警境外反恐行动的重要作用，不断研究解决理论层面上的突出问题，完善境外反恐法律保障工作机制，对于迎接新挑战、新问题，有效履行武警部队职责使命具有重要意义。
关键词 武警部队 境外 反恐
作者简介：杨昊霖，武警指挥学院研究生管理大队十八队研究生；李莉，武警指挥学院政治工作系军事法学教研室主任。
中图分类号：D630.8 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.11.214
2015年12月27日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议通过了《中华人民共和国反恐怖主义法》（以下简称《反恐法》），该法规定武警部队可以出境执行反恐怖主义行动。这一任务的赋予为新时期新阶段武警部队履行职能使命提供了更大的空间。
近年来，我国加强了对国内“三股势力”的打击力度，迫使其向境外转移。但是，周边国家对打击恐怖主义的重视程度以及能力水平参差不齐，尤其是部分国家反恐能力低下，一些具有我国国籍的恐怖分子在与我国接邻的国家边境地区开设大量的“训练营”和“讲习班”，训练恐怖分子并伺机返回我国境内进行恐怖活动。这些“国外无力解决，国内亟需铲除”的国际恐怖组织对我国国家安全来说如鲠在喉、如芒在背。另外，我国设置在境外的使领馆以及大型建设项目，有些处于政治环境复杂、矛盾问题突出的地区，对于这些地区来说，不适宜派出军队进行保护，所以必要时派出武警部队出境参与反恐行动已经成为大势所趋。
一、关于武警部队境外反恐行动的概念界定
武警部队境外反恐行动，在《中国人民武装警察部队军语》中没有明确的解释，顾名思义是指中国人民武装警察部队在境外执行的反恐怖行动。这里有三点需要进一步明确。一是“境外”的含义。《国家安全法》对“境外”的概念规定为“中华人民共和国领域以外或者领域以内中华人民共和国政府尚未实施行政管辖的地域。”如台湾地区，从地理的自然界限来说是中国领土，但中华人民共和国政府还没有对其实施管辖权，即称境外。现在属中国领土的香港、澳门也应属于境外；二是“武警部队反恐怖行动”的含义。《中国人民武装警察部队军语》的解释是：“武警部队防范和打击恐怖主义的活动。是国家反恐怖行动的重要组成部分。主要担负现场封锁控制、核心区武力突击和常规救援等任务”，再结合《反恐法》精神，武警部队反恐怖行动主要可以归纳为围绕“防、打、控、救”四方面展开；三是“武警部队境外反恐怖行动”同“军队非战争军事行动”的关系。军语中对“非战争军事行动”的解释是“使用军事力量进行的，不构成战争的军事活动。包括维和、反恐、反走私、缉毒、戒严、防暴平暴和抢险救灾等。”可见，“武警部队境外反恐怖行动”属于“军队非战争军事行动”的范畴。人民解放军和武警部队同样作为我国强有力的武装力量，人民解放军主要负责对外抵抗侵略，保卫国家主权。武警部队主要担负维护国家安全和社会稳定，保障人民安居乐业的职责使命。军队的军事行动容易让人联想到国家主权问题和战争问题，军队的境外活动容易被其他国家视为对国家和地区安全的威胁。武警部队作为遂行安全保卫任务的武装力量，有更为专业的反恐能力却不会引发不必要的外交问题，所以在处置上，武警部队出境遂行反恐任务更有可行性。
武警部队出境反恐的法律依据源于《反恐法》第七十一条规定：“经与有关国家达成协议，并报中央军事委员会批准，中国人民解放军、中国人民武装警察部队可以派员出境执行反恐怖主义任务。”武警部队受中央军事委员会和国务院的双重领导，而执行境外反恐任务报中央军事委员会批准，笔者认为这侧面反映了武警部队在出境执行反恐任务时的军事性作用。其身份与外交人员不同，无法享有《维也纳外交关系公约》中对外交人员设立的特殊权利。因此武警部队在境外的反恐行动，不仅需要有相应的国内法为其提供支撑，还需要与他国进行协商与交流，签署多边、双边协定及条约，对官兵在境外执行反恐任务时的权利义务进行规范，以此作为维权的依据。
二、关于武警部队境外反恐行动的法律保障体系建立问题
当前，关于部队执行境外行动的规范从宪法、法律到军事法规、规章，各个位阶基本都有涉及，但不够系统完善，与任务需求还有一定差距，往往很难为武警部队境外反恐行动提供直接有力的法律依据和明确具体的法律指引。一方面，有些规范比较原则，可操作性不够强，授权性条款缺失，一些重要问题（如部队人员和装备的出入境管理，行动中的武力使用具体规则等）还存在立法的空白；另一方面，已有规范比较分散，且在有关国内法之间以及国内法和国际法之间还有一定的衔接空挡，不利于整个体系的构建和完善。而境外反恐行动牵涉国家多，法律关系复杂，与国家利益紧密相连，迫切需要对相关国际和国内法律规定进行研究梳理，形成一套支撑体系，为武警部队圆满完成任务提供可靠的法律支持。
制定新法。根据境外反恐行动的类型和性质，确定境外反恐行动的立法需求、内容及层级，从基本法律依据、专门法律规定、配套规章制度三个层面确定基本框架。虽然《反恐法》的出台对军队和武警部队出境执行反恐任务提供了基本的法律依据，但是对于武警部队来说，遂行境外反恐任务相关的专门法律规定还比较缺乏，配套的法规和规章还不够明确和具体，实用性和操作性还不够强，对于一些复杂棘手任务，指挥员不容易把握执行。笔者认为，可以继续研究制定武警部队关于出境执行反恐任务的相关规章，或者在军队执行出境任务相关法规中对武警部队参加境外反恐设置条款并授权，为武警部队执行出境反恐任务提供行为指导，从而圆满完成各项任务。
整理旧法。由于我国针对反恐立法的应急性特征，很多反恐的法律条文往往夹杂在各个不同的部门法中。在实践操作中仅仅按照分散的法律法规已经不能适应当前复杂的反恐形势。近年来，在对外军事交往与军事合作中，我国陆续签订了不少的协定、协议、纪要和备忘录，参与的国际性双边或多边条约更是复杂繁琐，而武警部队在执行境外反恐任务中，可以适用哪些条款，在适用的过程中与解放军的区别，都迫切需要进行梳理和归类。对于已有类似规范的，可以通过下发形式，授权参照执行，既节约立法资源，又促进法律问题解决，可以极大的提高法律保障效益。
借鉴他法。对于外国一些成熟的法律法规，完全可以为我所用。特别是联合国以及美国、法国和巴基斯坦等国家军队对反恐行动中安全防范计划措施和规则程序，都是经过实践不断检验的，具有一定的参考价值。例如，联合国在实施维持和平行动时，必须和所在国签订《部队地位协定》，对部队及成员的权利义务作出规定。这些规定使部队人员在境外执行任务享有一定的特权和豁免，同时明确了相应的法律义务和责任，保证了行动的圆满完成。
三、关于武警部队境外反恐行动法律保障运行机制架构问题
执行出境反恐任务是武警部队使命任务的拓展，境外反恐任务的法律保障是部队法治工作的新领域，带来很多新挑战和新问题。一是境外反恐行动法律保障没有专责部门，缺少统一的归口，法律力量缺乏整合，有限的资源分散，职责功能不清，关系不顺，没有形成合力。二是对制定和修改国际反恐行动规则的影响力不大，特别是参与国际反恐条约制定中发挥作用不够。三是在决策与实施过程中，一些必要的法律评估论证和法律咨询支持还需要进一步加强。四是法律顾问在境外随行保障的参与十分有限，作用尚未充分发挥，给出境处置恐怖活动带来一定程度的法律风险。
一是加强组织领导，理顺境外反恐行动法律保障工作的指挥关系，明确归口管理，整合资源力量，增强统筹协调；二是加快建立武警部队境外反恐法律保障专门机构，专责出境反恐行动的法律保障工作；三是落实武警部队境外反恐行动的法律顾问制度，保证执行出境反恐任务部队配属专业法律保障人员，增强境外反恐行动法律顾问伴随保障水平。
可以借鉴外国成熟的法律保障运行机制。釆取批判继承、为我所用的指导思想，加强对美国、俄罗斯、巴基斯坦等出境任务较多的国家法律保障运行机制的研究，探索和研究国内外军队法律保障机制建设的规律和模式，为加强武警部队境外反恐行动的合法性和有效性，提出可行性、合理化建议。如可以参照外军的法律保障运行模式，再结合我国的实际情况，在总部设立涉外法律保障办公室，在部队司令部门编配军法参谋，在各重要反恐分队编配法律顾问。由涉外法律保障办公室牵头对具备执行出境伴随保障能力的法律顾问进行登记备案，每年定期组织业务考核，对特长和能力进行评估，在部队出境执行重大反恐任务时，提供随行保障人员方案。
四、关于武警部队境外反恐法律保障理论研究教育问题
目前，武警部队对国际法的学习重视不够，专门法律人才特别是能随行出境反恐法律保障的人才匮乏，部队日常演练中法律保障具体内容涉及不多，官兵关于国际法、武装冲突法的法律教育培训不足等问题凸显，已成为官兵遂行出境反恐任务的短板。随着传统和非传统安全威胁的不断增多，对武警部队提出了新的要求，必须要有科学有效的培训方法，对各个层级的人员进行不同程度的法律法规教育，使官兵在执行出境任务中可以有效的运用法律武器解决突发问题。
要进一步加大部队内部法律专业人才的培养力度。院校作为人才培养的基地，可以增设武警法学系，培养具有法律专业背景的军官或士官，并在部队中广泛普及国际法、武装冲突法和武警法知识。为达到教学资源的优化配置，可以将法律课程设置为一、二、三、四等四个等级：“一级是通过网络授课和录制视频的形式面向广大基层官兵进行的武警法和境外任务中涉法问题的普法教育；二级是采取院校培训或者专家授课的方式面向担负出境任务的反恐分队进行的国际法课程；三级是为高级指挥和参谋军官在院校学习时专门设置的境外反恐法律培训课程，属于武警法课程中的一项内容；四级是为法律保障工作人员自身设置的反恐法和国际法课程，属于专业训练。”各个等级的课程所涉列的知识广度和难度各不相同，使各类人员都能根据职责需要掌握有效的境外反恐法律知识。
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