卓凤霞 张珊菊
摘 要 近年来，越级访、重复访、缠访、闹访、暴力访、无理访等非正常涉诉信访现象层出不穷，这些现象超出了涉诉信访制度设计的初衷，导致涉诉信访不仅没有实现其应有的功能，反而给司法机关的司法权威及公信力带来巨大冲击。因此本文认为有必要对涉诉信访运行过程中出现的非正常涉诉信访现状及其产生的原因进行认真分析，从而对症下药，着实有效地化解这些非正常涉诉信访问题，让涉诉信访回归到原初、普通状态，实现信访人合法、理性上访，信访部门依法处理的良性运作状态。
关键词 非正常涉诉信访 信访部门 解决机制
作者简介：卓凤霞、张珊菊，湖南省湘西自治州中级人民法院立案信访局，公务员，研究方向：法学。
中图分类号：D632 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.11.241
一、非正常涉诉信访的现状
（一）越级访数量不断上升
根据我国《信访条例》第四条的规定，对跨越本级和上一级机关提出的来访事项，上级机关是不予受理的。但是由于受传统“包青天”、“告御状”思想影响，当民众对基层司法状况感到不满意时，就会选择向上级党委、政府部门甚至赴省进京上访，在信访人员中一直流行着 “不访乡、不访县、要访就访国务院”、“官越大越能解决问题”。
（二）重复访问题严重
根据《信访条例》第十六条规定，我国对重复访问题是不允许的。但是部分涉诉信访当事人往往会选择不断重复上访。2011年，最高人民法院重复访的比例占所有信访的52%，其中上半年的重复访比例甚至高达69%。某市两级法院2015年32名进京信访人员名单中只有1人属于新访，其他31名新访人员属于重复访 ，而其中 6 件甚至是已经经过了甄别、终结的案件。从这些数据中，我们可以看出我国公民对涉诉信访的依赖已经远远大于司法救济。这一类信访人员较固执，信访时间长，信访化解工作难度大。
（三）集体访、暴力访、缠访、闹访现象严重
根据我国《信访条例》第十八条及第二十条的规定，集体访、缠访、闹访及暴力访行为在我国是不允许的。但是在实践中，为了引起涉诉信访接待部门的重视，增加涉诉信访处理部门的压力，从而达到自己涉诉信访诉求，信访人开始转变涉诉信访的方式，有些有“经验”的上访老户，不断组织和怂恿他人进行上访，为其他信访人员出谋划策信访，成为信访军团中的精英人物，信访开始由单个行动向集体行动发展。并坚持认为只有不断的缠住法官及领导，并将自己的事情闹大，问题才可以得到解决，甚至采取暴力的手段示威向信访部门施压。在涉诉信访者中往往流传着“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”。
（四）无理访问题突出
无理访的存在在法律上是没有任何法律依据的，我国《信访条例》第二十条中也明确规定，严禁信访人以信访为名借机敛财。但是在我国“稳定压倒一切”的大环境下，无理访得以生存的空间。对于无理上访的当事人，往往会选择越级访、闹访的方式进行。因为他们心里清楚，通过正常的信访渠道是无法达到他们的目的的。近年来，“公费旅游”、“按月领工资”、“上访致富”等涉诉信访怪状不断涌现。在涉诉信访户中流传着这样一首歌谣“信访政策就是好，出门旅游有报销，吃好住好保卫好，小车送到家门口” 。
二、 非正常涉诉信访产生的原因分析
（一）信访人方面原因
1.法律信仰的缺失：
卢梭说过，“一切法律之中最重要的法律，既不是铭刻在大理石上，也不是刻在铜表上，而是铭刻在公民的内心里”，但是由于受到传统“包青天意识”的影响，在我国民众的心目中，对法律不信任，认为法律都是有钱人的玩物，能够惩恶扬善的只有党政机关领导，而且越高级的党政机关领导越能够维持正义 。
2.法律知识的不健全：
在我国现阶段，随着公民的法律意识不断增强，越来越多的当事人选择来法院诉讼解决问题，但是因为当事人自身法律观念的不健全，导致对法律现象和法律问题缺乏常识性的认识，对于司法程序的规则缺乏应有的了解，如为什么欠钱超过两年没要，来法院打官司法院就驳回我诉讼请求；判缓刑和无罪有什么区别等等，这些不理解导致当事人在法院提起诉讼后往往会觉得司法不公，并将对矛盾转化为对法院的矛盾及怨恨，从而走上涉诉信访的道路。
3.投机的心理：
涉诉信访作为权利救济的一种方式，赋予了一种可以对抗司法机关的权利。但是这种权利，往往会被一些信访人利用。再加上涉诉信访处理部门对待非正常涉诉信访行为过度纵容，导致信访人产生一种投机的心理，希望通过信访这种方式获取某些利益。部分信访人的确在开始信访的时候是有理的，但是在信访的过程中为了达到利益最大化，会抱着试一试的态度，来向信访处理部门提出过高的不合理要求；部分当事人甚至在得到服判且已经执行到位后，看到其他信访人通过信访获得一定好处，也希望通过信访获取不正当利益。
（二）涉诉信访工作机制方面原因
近年来，我国对涉诉信访开始进行大规模的改革，从保证涉诉信访的入口畅通、防止涉诉信访程序空转及确保涉诉信访出口畅通三个方面出台一系列规定，以求保证涉诉信访工作的正常运行，也取得了一定的效果。但是我国涉诉信访工作机制中仍然存在一定的问题，如涉诉信访考核片面追求“零信访”，过度关注进京访及闹访数量，涉诉信访终结机制及对违法上访行为的惩处不到位。
1.涉诉信访考核机制的错误导向：
建立涉诉信访绩效考核指标的初衷是对的，通过对基层信访部门涉诉信访考核，有利于培养基层单位的涉诉信访工作积极性。但是我国目前涉诉信访工作绩效考核弱化“纠错”、“问责”， 没有认真区别涉诉信访案件和一般行政信访案件的区别，而片面追求“零信访”、“签字息诉”、“一票否决制”等考核指标。贺卫方教授曾经评价目前我国涉诉信访的工作，指出接访工作是控制上访数量而不是解决信访问题。
2.涉诉信访终结机制的不完善：
任何一项救济措施都是为了解决矛盾，而矛盾的化解本身上就要求有一个最终处理结果，即必须有它的终局性。目前，我国涉诉信访事项终而不结，反复启动法律处理程序，是困扰法院处理涉诉信访的一大难题，也是我国涉诉信访改革的难点问题。
3.违法上访惩处不到位：
有一部分涉诉信访人员提出的要求明显不合理、不合法，经过法院认真处理后，仍然继续上访，并且采取过激行为，严重影响到社会稳定的，或者不按照涉诉信访有关规定进行上访，对正常的工作秩序或社会秩序造成重大影响的应该进行相应的惩处。但是目前我国对这些缠访、闹访、暴力访等非正常访上访行为缺乏有效的法律规制，惩处力度不到位。
三、 非正常涉诉信访的化解对策
（一）加强信访人心理疏导与法律素养培养
1.加强信访人心理疏导工作：
涉诉信访问题的化解取决于两方面的因素，一是对法律法规的掌握和应用水平，二是对信访人心理状态的把握。采用非正常涉诉信访方式进行上访的信访者，相当一部分人精神状态已经存在了不同程度的问题，对于这一类信访人员，我们必须注重心理疏导的重要性。
2.加强信访人法律素养培养：
基于目前涉诉信访的群体主要是基层民众，尤其是法律知识获取途径不畅通的民众，基层法院应当与基层村民自助组织紧密联系，与他们团结协作，共同为普法宣传教育工作出力。尤其是对边远山区的农村，当地行政机关也应有所行动，与司法机关相互配合，“送法下乡”，让广大民众的法律知识有所丰富。
（二）完善涉诉信访工作机制
1.完善涉诉信访考核机制：
要改变目前这种简单以信访数量，尤其是进京访数量多少为标准的考评方式，坚持数量与质量相结合，注重信访人所反映的诉讼案件问题化解的考核，注重对初访化解率的考核。
首先，弱化对信访数量的考核指标，对于进京访数量考核上，必须以因基层法院不作为而引起的进京访为原则，在司法实践中，有很多信访人，在法院判决生效后，没有向基层法院反映任何情况，直接选择到北京上访，对于这一类案件，基层部门是没有办法掌控的，对此，笔者建议上级部门可以对第一次上访要求基层部门进行处理，但是不宜直接作为列入考核数量中，且对于案件质量本身没有问题的案件，尤其是上文笔者提到的已经由法院依据信访终结办法，按照法律程序进行终结的涉诉信访案件，不予以登记；另一方面，强化对信访案件质量的考核指标，大部分信访选择信访，还是因为案件质量的问题，也只有真正将案件质量作为考核的重要指标，才能从根本上解决涉诉信访。笔者建议对于比较复杂的信访案件或者有重大影响的信访案件，上级法院要进行必要的审查，如果发现案件质量确实存在的问题的，要加大考核力度。
其次，我们必须重视基层信访部门的初访化解率，并将该项工作作为重要的考核指标，从而增强目前我国基层信访部门初访化解工作力度，确保信访人依法进行涉诉信访的渠道是畅通的。
2.健全涉诉信访终结机制：
建立健全涉诉信访终结机制是我国学术界很多学者在涉诉信访研究中提出的重要对策，也是我国涉诉信访改革的重要内容，通过健全涉诉信访终结机制，使当事人认识到其在花费极大的精力去重复访、无理访已经失去了实质意义，才能是信访人从自身利益出发，主动放弃。从而有效的控制涉诉信访的次数，遏制重复访、缠访、无理访等不正常涉诉信访的发生。
3.确保涉诉信访终结的效力终局性：
对已经按照相关程序予以终结的涉诉信访案件，及时给当事人送达涉诉信访终结决定书，并要及时向党政机关进行备案，党政机关对已经终结的涉诉信访案件不予以登记或转交。上级人民法院在对涉诉信访案件进行终结后，当事人就同一案件再次进行上访的，不予受理和登记。对于保证信访终结效力的问题，笔者建议利用目前互联网发达的科技，建立网上涉诉信访终结信息管理体系，实现网上信息共享。当涉诉信访确认终结后，要求各级法院必须网上登记存档，并与其他党政机关实行信息共享。另外，对于影响较大，且当事人不接受疏导教育的无理访当事人，可将其涉诉信访反映的案件审理情况及信访人提出的不合法、合理要求及其他情况，通过公告或者借助当地媒体力量向社会予以公布。
4.健全涉诉信访终结的其他配套机制，注重矛盾化解：
对于一些涉诉信访案件，法院经过审查予以终结，但是由于信访人员的不理解和偏执心理，可能导致更大的矛盾发生。因此，对涉诉信访进行终结的同时，必须配套充分合理的释疑制度，使得信访当事人对自己的案情有进一步了解，可以消除当事人对法院的误解，也可以化解当事人与法院之间的对抗情绪，尽最大努力化解当事人的不满。
5.健全违法上访惩处机制：
加强对违法上访的法律规制，是我国涉诉信访改革的重要部分，也是改变我国目前涉诉信访严峻形势的基本要求。最高人民法院院长周强在2014年的全国法院涉诉信访工作会议上也提出要坚决制止违法表达诉求。法律对合法理性的上访者是“保护伞”，同时对违法上访行为也相对应的应该是“紧箍咒”。
虽然我国目前对违法上访行为的惩处还没有统一的具体规定，但是各级法院都认识到非正常涉诉信访的危害，开始加强对这些行为的处理。针对为维护自己合法权利，但是采取不正当方式进行上访的信访人，要坚持以教育、疏导为主，惩罚为辅。针对以涉诉信访为工具，谋取不正当利益的信访人，信访部门要坚决予以打击，且必须加大惩处力度。
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