摘 要 本文根据作者个人工作实践和思考，对现行《消防法》提出了修改意见和建议，以期使消防法律规定更加符合经济社会发展和改革要求，进一步完善消防治理体系，提升国家消防治理能力。
关键词 消防法 修订 意见
作者简介：刘彬，云南省公安消防总队防火部，高级工程师。
中图分类号：D920.0 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.11.297
一、前言
目前，国家已启动现行《消防法》的修订。根据个人工作实践和思考，就《消防法》的修订提出意见建议，以期使消防法律规定更加符合经济社会发展和改革要求，进一步完善消防治理体系，提升国家消防治理能力。
二、关于《消防法》修订的基本思路
《消防法》修订要坚持近几年来重特大火灾多发、消防责任不够明确不够落实、消防安全保障能力弱等问题导向，深化消防改革，在2008版《消防法》的基础上，认真总结近几年国内外的火灾教训，总结吸收各地消防工作的成功经验，借鉴发达国家消防工作先进做法，并移植借鉴国内外其他领域的先进管理经验，遵循消防工作基本规律，深入推进消防工作社会化、法制化、科技化，不断提升消防治理体系和治理能力的现代化水平。
三、关于《消防法》修订的基本方向
（一）要更加注重政府公共服务职能的发挥
按照“党政同责、一岗双责、失职追责”和“管行业必须管安全，管业务必须管安全，管生产经营必须管安全”的要求，加大投入，统筹好消防工作与经济社会发展，强化消防力量、公共消防基础设施、消防装备建设和公民消防教育，推进城乡公共消防资源均衡配置。
（二）更加注重市场主体、社会主体消防作用的发挥
消防安全无人不涉，无事不涉，无时不涉，与群众生产生活息息相关，安全事故都往往发生在一线操作工上，只有单位自身消防管理到位了，每一名操作工遵守消防安全操作规程了，才能有效避免火灾事故发生。因此要突出单位消防主体责任和公民消防参与责任的落实，做实消防安全的细胞工程，才能确保社会消防安全。
（三）更加注重“效能、公平、法治”原则
顺应行政管理改革要求，调整、精减消防行政审批事项，将建设工程消防设计审核、验收（备案）并转住建部门建设工程项目的相关审批。改革消防监督检查制度，变包揽式的监督检查为在单位自检自查的基础上进行监督抽查，以促进单位落实消防主体责任，降低消防监管部门责任。加大对消防违法行为的惩处力度，促进行政部门严格执法、公民严格守法，实现依法治火。
（四）更加注重综合治理、标本兼治
对消防违法行为，除了运用责令改正、处罚等行政、法律措施外，还要通过立法，运用相关经济、文化、舆论等手段进行综合治理、标本兼治。如借鉴安全生产法的做法，建立单位消防安全费用提取、火灾伤亡最低赔付等制度，确保单位消防投入和火灾后快捷高效的救济处理；将火灾隐患和消防违法行为纳入单位和个人征信系统，促进单位和公民个人自觉守法；将火灾隐患、消防违法行为定期通报或向社会公示，以接受社会和媒体监督，形成消防违法人人喊打的态势。
四、关于消防工作原则的修订
现行《消防法》明确：“消防工作贯彻预防为主、防消结合的方针。按照政府统一领导、部门依法监管、单位全面负责、公民积极参与的原则，实行消防安全责任制，建立健全社会化的消防工作网络”。建议修改为：“消防工作贯彻预防为主、防消结合的方针，强化和落实单位的主体责任，建立单位负责、职工参与、政府监管、行业自律和社会监督的机制”。作出这样的顺序调整和内容修改建议，出于三个方面的考虑：一是为了顺应建立完善市场经济体制的要求，突出单位的消防主体作用，有利于调动单位的积极性，提高消防工作效率，改“政府主导型消防”为“社会自治型消防”；二是增加了行业自律的责任，要求有关协会组织依照法律、法规和章程，为单位提供消防工作方面的信息、培训等服务，发挥自律作用，促进单位加强消防管理；三是增加社会监督的责任，以发挥社会组织或个人参与、监督消防工作的积极性，与政府形成良性互动，形成各级党委政府和全社会齐抓共管消防工作的合力。
五、关于单位消防工作
鉴于单位消防安全是社会消防安全的细胞，随着市场经济的深入发展，以往单位消防工作靠政府大包大揽的做法已经难以为继，只有发挥好每一个单位的主体作用，才是做好消防工作的根本。为此，建议将“单位消防安全保障”作消防法的专章，除现行《消防法》第十六条、第十七条对单位规定的法定职责外，将公安部61号令即《机关团体企业事业单位消防安全管理规定》的主要内容上升为《消防法》的内容，并在法律责任中增加相应罚则，以提高其约束力和执行力。同时，要认真总结近几年来开展的单位消防安全“四个能力”建设、消防“户籍化”管理的做法，将其上升为法律措施。通过以上单位消防法定职责的落实，推进单位消防安全标准化建设，实现单位场所安全条件、消防管理、消防设施设备的标准化，不断夯实单位消防安全基础。其次，要引入单位消防安全费用提取、单位消防安全管理人资质考核、注册消防工程师参与单位消防管理等制度，以确保单位消防投入法定化，推进单位消防自我管理专业化。再次，建议专条明确单位从业人员的消防权利义务，以发挥单位从业人员的参与、监督等主体作用，更好地促进单位消防工作发展。
六、关于消防监督管理
（一）建议公安消防部门承担消防综合监管职责
鉴于消防工作的主体是多元的，有单位、有行业部门、有公民个人、有地方政府；现行消防监督管理的主体也是多元的，如教育、民政、旅游、文物、卫生等部门分别对学校、幼儿园、福利机构、宾馆饭店、景区景点、文物古建筑、医院等负有消防监督职责，住建部门对建筑工地负有消防监督职责，质监、工商分别对消防产品的生产、流通负有监督职责。按照习总书记关于安全生产“党政同责、一岗双责、齐抓共管”和“三个必须”的要求，今后各有关部门消防监督管理的主体作用必将不断加强。由此可以得出，公安消防部门对辖区范围内的消防工作实际是代表政府履行综合监管职责，而非纯粹是单一的、直接的监督管理职责。
（二）建立公安机关对社会单位实施分级分类监管制度
目前，公安消防部门警力少，而社会单位数量众多，单靠消防部门力量很难有效监管，建议进一步充实、整合公安消防监管力量，专条明确公安机关对社会单位实施分级分类监管，以加强监管的针对性和有效性。同时，要更加强化公安派出所对小型社会单位的消防监管职责，以填补乡镇、社区消防监督力量的空白。
（三）建立落实消防监督抽查制度
公安机关对社会单位的消防监督检查并非“一对一”的监督检查，而是在社会单位自检自查的基础上实行抽查，具体办法是：抽查前制定抽查计划，并向社会公布，督促社会单位自检自查，在单位自查并报备情况的基础上，按抽查计划开展监督检查，重点检查单位履行法定消防职责的情况，并将监督检查情况、执法情况向社会公示，变“监护”为真正的“监管”，以达到“抓点控面”的监督效果。
（四）明确公安消防部门监督执法的职责边界
在计划经济时代，消防部门可以说是社会单位的“消防管家”，消防部门代替社会单位进行包揽式的管理，而在市场经济时代，市场经济是法治经济，该由单位落实的责任应该由单位落实好，消防部门发挥的是监管作用，不再为单位包揽消防工作。从消防警力和社会单位数量的反差情况看，消防部门不可能对社会单位进行“一对一”的管理，即便对同一个单位的监督检查，警力、精力、时间条件难达到逐楼层、逐部位、逐方面检查，也只可能是抽查。根据实践，笔者认为，公安消防部门对社会单位监督抽查时，对场所的消防手续办理情况、场所的使用性质必查，对消防设施器材完好情况、疏散通道、安全出口、消防车通道、防火分区、防火间距、电气安全、材料使用、危险品使用及单位消防检查、巡查、培训、演练、消防档案等进行抽查。
七、关于建设工程消防监督管理
建设工程消防安全质量是建设工程质量的重要组成部分，按照“一个部门管一件事”的要求，建议将建设工程消防审核、验收行政审批和审核、验收备案移交住建部门，并入建设工程的综合质量监管审批范围，这样既可以缓解当前消防部门人少事多、技术能力不强的问题，也可有效精减审批事项，有利于提高建设工程监管行政效率，方便群众办事。同时，要进一步明确消防设计审核、验收、备案的范围，从实践情况看，很多地方民宅商用、军产民用的消防行政审批存在依据不明确、协调难度大、管控不严、隐患突出的问题；香格里拉独克宗古城“1.11”大火暴露出市政消火栓等市政工程该不该纳入消防审批的范围，这在全国范围内尚未有统一的要求，致使当地消防部门及监督干部还为此承担火灾法律责任。为此，建议将民宅商用、军产民用、市政工程等也纳入消防行政审批范围，一并交由住建部门负责办理。根据消防审批的现实需要和小场所的火灾现实危险性，建议100平方米以下的公众聚集场所不再纳入消防审批范围。
八、关于地方政府及行业部门的消防工作职责
地方政府主要承担属地管理职责，行业部门承担行业管理职责。具体说来，地方政府主要承担城乡消防规划、公共消防投入、公共消防基础设施建设、消防力量建设、大型灭火救援的组织协调、重大火灾隐患协调整改、国民消防教育、消防工作检查考评等职责。行业主管部门主要是组织好所属单位的消防安全工作、结合部门行政职能履行好相关的社会消防管理职能。目前，这两个方面的职责都还存在责任意识不强、责任落实不到位等问题，建议将地方政府、行业部门有关负责人及其工作人员履行消防职责的情况纳入干部考评、行政监察内容，并加大考评和监察力度，以促进地方和部门消防责任的落实。
九、关于灭火救援工作
按照《消防法》规定，公安消防队、专职消防队承担重大灾害事故和其他以抢救人员生命为主的应急救援工作。而从实际情况看，消防部门从事开门取钥匙、救猫、救狗等社会救助的警情达20%以上。从事这些社会救助一定程度上方便了群众，但在一定程度上也纵容了社会的惰性，不利于社会的文明进步，有时往往因公民的一时疏忽，占用大量的公共资源而耽误其他重大警情的处理（如翻窗取钥匙开门，社会上有专门的开锁公司，实践中请专门开锁公司开门成本还低，而消防部门平均出一次警所消耗的费用达上千元）。为此，建议新修订消防法时进一步明确公安消防队的法定救援、救助范围。在实践中，许多地方政府未制定多部门参与的大型灭火救援预案，有的制定了但标准不统一，或不便于操作。为此，建议修订消防法时，明确或授权制定大型灭火救援应急预案技术标准，以指导地方政府制定落实区域相应预案。
十、关于多种形式消防队伍建设
消防职业发展受限是我国消防事业发展的一大弊端，职业风险高、薪酬低、队伍稳定性差，消防从业人员普遍缺乏归属感、成就感，消防人才和骨干难以培养、保留，推行消防职业制势在必行。为此，建议结合当前正在开展的军队、公安改革，改革现役消防体制为职业消防体制，并提高职业薪酬，延长工作年限，以稳定消防主力、人才队伍。在发展地方专职消防力量上，也要重在解决人员属性、拓展人才成长上升空间、提高薪酬、完善社会保障机制上下功夫，只有这样，消防员才能招得齐、留得下、稳得住、发展得好。在加强政府消防队建设的同时，要坚持专群结合，更加注重加强单位、居（村）志愿消防力量建设和管理，发挥其就近优势，先期处置火灾事故，防止火灾蔓延扩大。
十一、关于消防法律责任
加大对消防违法行为的追究力度，是依法治国方略使然。法的权威和威慑力需要以相应的制裁措施为后盾。在当前的消防执法实践中，“守法成本高、违法成本低”的现象依然存在。在这种情况下，法的权威和震慑力难以得到体现。对于一些企业来说，仅处以罚款尚难发挥应有的制裁效果，必须采取必要的强制措施，才能起到相应的震慑作用。比如，对拒不整改重大火灾隐患的，公安消防部门除责令改正，处罚款、责令停产停业停止使用的处罚外，还可采取通知有关单位停止供电、供水等措施，这在一些地方的隐患整治实践中，应用效果非常好，建议将其上升为法律措施。再如，要借鉴安全生产法的做法，加大对火灾事故责任单位的处罚力度，从而督促其更好地加强事故前期预防。强化消防法律责任追究，还要求我们在修订消防法时要注重权力、义务法条与法律责任罚则之间尽量形成“一一对应”的关系，以堵塞“违法不担责”的漏洞。
