摘 要 现代社会，民主与法治是社会普遍认可的价值观念，也是多数国家在组建政府时基本的价值取向。作为政府规范化管理的制度保障，行政问责制度有助于贯彻宪法作为国家根本大法的尊严，建设法治政府，构建合理的社会政治生活秩序，建设社会主义和谐社会，并对我国的行政立法实践有重要的指导意义。
关键词 行政问责 法治 立法
作者简介：李国平，中共长春市委党校法学教研部，教师，副教授，研究方向：行政法学。
中图分类号：D922.1 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.11.361
现代社会，国家政治制度建设越来越完善，政府在各个方面均影响着公民的衣食住行。公权力的日趋强势，使得通过立法对政府进行制约及监督变得重要起来。目前世界各国都采取依法治国的方针，平衡国家权力与公众权力。通过对行政事务的立法及问责制度的实施，政府权力拥有者受到约束，人民拥有合理的法理依据保障自身权益，迫使行政人员审视自身行为，承担相应责任，这是行政命令、道德约束等宽泛的制度及社会公约所不能达到的。
一、行政问责的概念解释
行政问责制是各国普遍采取的民众监督政府的管理体制，其本质是通过公众对公权力的监督与责任追究，达到制止政府公权力滥用、保护公众权益的目的。我国相关的法律文件及行政文件中，对行政问责制的概念及内涵并没有明确的说明，相关专家也有不同的解释。在笔者看来，行政问责制的阐释没有离开一些基本的问题：问责主客体是谁、问责涉及的方面有哪些、问责如启动并实施等。由此推断出，行政问责的含义是：相关问责主体对国家行政单位及其工作人员的工作进行监督，若未能正确履行相关责任义务，依法追究责任，相关单位及工作人员必须承担相应后果。行政问责制度迫使行政单位必须正视自身的责任，并承担相应的后果。
二、行政问责研究在国内外的现状
相比之下，我国的相关研究仍有追赶空间。我国最早的行政问责起源于2003年非典期间，温家宝总理针对疫情，对相关单位提出了严厉的批评。此后，我国才开始对行政问责进行详细的研究，热烈讨论行政问责的法理基础、行政问责的现状及制度缺陷、行政问责的实践建议等方面；我国政府也逐级制定相关文件并下发执行。
然而，我国的行政问责制度仍存在一些问题，行政监督法制化任重道远：由于尚未建立起成体系的行政问责框架，相关文献及政策文件仍然呈现散乱无章的状态，没有进行深入整体的研究，并形成高阶法规；部分地方法规未能考虑上位法规，制定政策与法律冲突；问责缺乏统一的流程等系列问题仍然存在。国家立法缺席行政问责领域，造成我国行政问责具有随意性、不规范性，甚至需要依赖外界舆论推动公共事件解决。因此，总结各级政府的实践经验与教训、梳理行政问责的逻辑关系，完善行政问责制度，对我国政治生活、法制建设具有非常重要的指导意义及实践意义。
三、加强行政问责对我国法治进程的意义
行政问责制度，立足于国家依法行政的基本路线，是建设服务型政府、推进依法治国的重要体现。它能够对国家公权力的行使提供规范，保证民众权利的最大化产生积极的作用。完善相关问责制度，保证国家行驶在科学、规范的行政管理道路上。中国中央政府及党中央对于行政问责体系的发展与完善提出了明确的要求，规定要“依法实行问责制，加强对权力运行的制约和监督”、“健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度”；2006年，国务院《政府工作报告》更是明确指出，将正式建立及推行行政问责制度。
行政问责制度对我国法治进程的重要意义，具体体现在以下四个方面：
（一）加强行政问责是贯彻宪法的要求，是宪法作为国家根本大法，其尊严的体现
宪法是我国的根本大法，对关于国家权利归属于人民、人民监督政府的规定，以及依法治国的原则，为我国行政问责制度提供了宪法依据。《宪法》第五条规定，“一切国家机关和武装力量、各党政和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织和个人都不得有超越宪法和法律的特权。”《宪法》第四十一条规定，“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利，对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利……”这就规定了公众与政府的权利义务关系：政府机关向人民负责，民众将公权力授权给政府，并对政府进行监督。政府机关及工作人员作为行政主体，其所作所为均不得超出法律规定的范畴，违者将面临法律的严厉制裁。
（二）加强行政问责是建设法治政府的要求
依法治国是人类发展过程中重要的政治成果之一，经过系列理论及实践的完善，已经成为民主世界普遍的价值观。英国学者戴西认为，法制有三个层次。第一个层次，法制对政府特权、自由裁量权占据绝对优势的地位，社会事务以法律为优先准则；第二个层次，法律面前人人平等，社会任何层级的自然人及法人皆要依从于法律，任何层级的自然人及法人拥有同样的法律地位；第三个层次，宪法是国家的根本法，个人的权利来源于宪法。
1959年，各国知名法学家在德里聚会并发表宣言，正式确立了对“法治”概念的表述。宣言认为，法治的原则在于对行政权力的约束，并为此提供完善的法理及制度保障。立法机关要建立和维持保证人类尊严的法理依据。法治的原则即是法律至上，即使是政府机关也不例外，并且其权利的行使也应当以法律为准绳，不超出法律规定的界限。相应的，公众对公权力的监督应有法可依、依法行事，对公权力滥用、不当行为的问责也属于这一范畴，因此也应当制定相关法理依据。
当前世界，自由民主的理念深入人心，公民对自身权利义务的认识也不断深化，他们更加注重对政府行政的正当性提出要求，这也促使行政理念更加偏向依法行政。关于行政问责方面，相关的法律法规尚待完善，相应的法律文本仍未制定，公权力的监督及追责仍然未成体系化，这正是目前我国法治进程需要解决的问题。
（三）加强行政问责是知道我国法制实践的需要
1. 我国行政问责法规各自为政，缺乏有效统一的总揽性法律：
一个国家的法律法规体系是扎根于其独特的政治土壤中、并反作用于社会环境的。行政问责制度涉及的主体及客体数量庞大，牵涉到国家的政治体系、法律体系、公民意识等种种因素，互相制约，不能简单替代。然而，我国学界及实践中，多数人倾向于建立一部囊括所有的《行政问责法》，来规范当前我国的行政问责制度。从国外的政治实践及我国其他立法经验来看，制定一部全面的、包括所有责任类型的行政问责法律，是非常不现实的。在立法过程中，有必要对各种问责主客体做出取舍，根据我国的法制进程、政治环境及公民参政议政的意识，建立起符合我国客观情况的法律体系。
同时，在我国立法实践上，已经制定的相关文件中，各地对行政问责的主客体，问责的范围、流程所作出的规定，存在两极分化的现状：要么各地政府并没有制定统一的价值标准，要么调理雷同，不顾及本地的实际情况。并且目前的法规中，对于行政问责的程序正义性，少有做出明确规定。
以上面临的所有问题，都在于我国没有一部总览全局的高阶法律，为各地规章制度进行约束和示例。以此为基础，对我国现行的规章制度进行修正和调整，才能真正指导我国的行政问责实践。
例如，我国是中国共产党领导的多党合作的人民民主专政国家。我国的行政问责主题及问责对象相对于其他国家，更有特殊性。相关的法律界定应该符合我国的政治生活的实际，顺应国情。一般来说，行政问责的客体应当是各级行政部门及相关工作人员。而在我国，我国的各级党委不仅负责制定政策，同时负责执行政策，还实现了对各级政府岗位的实际上的控制。很多地区，政府和党委是一套人马两套牌子，政府多数情况下服从党委。特殊的政治现实，要求行政问责的范围还应扩大到党内担任行政职务的人员中间，这对于完善我国的行政监督、保持党内优良作风具有非常重要的意义。
2. 我国行政问责受制于公众舆论，缺乏中立有效的制度保障：
行政问责超前性地为政府决策、执行、结果进行约束和定义，政府工作人员据此为自身行为作出解释，并为自身正当性进行辩护，也据此承担过失带来的责任。然而，目前我国的现状是，我国行政问责程序的不健全，导致行政问责盲从民意，不能理性大型公众性事件，民间及舆论对事件的倾向及关注，能轻易左右政府的处理意见，并对事件走向产生严重影响，动摇了政府的公正性及公信力。我国在单个公众事件处理中表现出的漏洞，使我国行政问责制度的建立显得尤为重要。
例如，我国行政问责制度中，设置了审计监督这一选项，目的是保证政府支出的透明公开。然而实际情况却是：审计表面化，贪腐类事件时有发生，审计结果遭到公众质疑却缺乏有效跟进手段。行政问责制度的缺失阻碍了公众的知情权。而远期发生的三鹿奶粉事件，及近期发生的天津滨海新区爆炸事件、长江客轮倾覆事件等，政府前期反应迟缓，后由于强大的舆论压力，才对涉事官员进行了处理，对于政府应负的责任、负责的原因，没有具体的说明，无法有效引导公众情绪，说服力不够。
综上，我国行政问责尚未形成体系化的制度，在立法及司法实践中，概念模糊、随性而动的现象屡见不鲜，缺少相应的执行标准。而由于我国特殊的行政体系，管理人员同时是运动员和裁判，因此依靠政府自身的自觉难以实现问责制度的确立。必须以各级人大等立法主体为先导，考虑中国实际情况，对行政立法实行有针对性的引导，才能实现行政问责的制度化、法理化，实现我国公众对公权力的理性监督。因此，加强行政问责法制话，是我国行政实践的迫切需求，具有重要的现实意义。
（四）加强行政问责是建设社会主义法治国家，构建社和谐社会的需要
近年来我国政治理论的一项重要突破，即为建设社会主义法治国家及和谐社会。法治区别于人治，作为国家重要力量的各级政府，必然要进行相应的调整，使政府运行在法律的框架内，遏制权利滥用。构建社会主义和谐社会，是指当产生冲突及矛盾时，各方处理手段能有有法可依、依法执行，处理方式公开公正，处理流程合理合法，后续保障救助制度完善。行政问责法治化的意义，就在于为制约公权力、减少民众损失提供了法理保障，对约束行政机关及工作人员、提高行政能力及大众服务能力，创造社会和谐起到合理引导、规范制约的作用。
四、结语
虽然我国在行政问责立法的时间上，相对西方处于落后的态势，但由于我国政府拥有强力的执行能力，在其主导下，我国的行政问责立法正在成为后起之秀。政府有意识地对法制建设进行引导和建设，在我国更习惯“人治”、“德治”的政治环境中，将行政问责从运动层面，推广到制度层面，以保障我国政府与公众的良性互动，保护政府有法可依，执法必依，家长政府公信力，建设社会主义和谐社会。
整体而言，加强行政问责对我国法治进程具有重要的意义。其体现了现代社会法治理念的上升，在当前反腐倡廉、阳光理政的氛围下，有助于维护社会公平公正的环京，保护公民权益不被侵犯，建设真正的法治国家。我们必须加快立法步伐， 建设完整的行政问责体系， 明确行政问责政府及公众的权利义务，规范行政问责的流程管理，并着力提高政府人员的责任感及道德意识；除此之外，与行政问责立法相关的配套设施，包括信息公开、公务员绩效考评机制等，也应相应制定，以实现全国范围内的行政问责法制化、 制度化。
参考文献：
[1]周菊.我国行政问责法制建设的思考.广东行政学院学报.2009（5）.
[2]张玉晶.我国行政问责法制建设研究.西南政法大学.2010.
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