摘 要 基层公务员是公务员队伍的主体，直接为人民群众提供公共服务，因此基层公务员的职业道德水平代表着政府的形象，反映了政府的公共治理能力。建立完善的监督体系是基层公务员职业道德建设的重要内容之一。我国目前已经建立了由内部监督、群众监督和舆论监督等多种形式组成的监督体系，但全方位、多层次、立体化的监督网络还没有形成，因此要进一步加强基层公务员职业道德监督体系建设。
关键词 基层公务员 职业道德 监督
作者简介：角云飞，中国矿业大学（北京）思想政治教育学院，博士研究生，研究方向：思想政治教育。
中图分类号：D630 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.11.364
基层公务员是公务员队伍的主体，处在改革发展第一线，是党和国家方针政策的具体执行者，肩负着直接为人民群众提供公共服务的重要职责。基层公务员职业道德水平的高低、作风的好坏，关系着政府形象，关系着国家各项事业的发展。建立完善的监督体系是基层公务员职业道德建设的重要内容，是防止基层公务员职业道德失范的关键所在。我国已初步形成了由内部监督、群众监督和舆论监督等多种形式组成的监督体系，在规范公务员的公共行政行为、推进反腐倡廉工作和维护社会稳定等方面，发挥了不可替代的作用。但总体来讲，全方位、多层次、立体化的监督网络还没有形成，对基层公务员职业道德情况的监督还需要进一步加强。
一、基层公务员职业道德监督体系存在的问题
（一）内部监督主体发挥作用不足
我国各级政府部门中没有设立专门负责对公务员职业道德情况进行监督的机构，也没有从事这一工作的专职人员。监察、公务员管理等部门的职责中没有明确的关于监督公务员职业道德情况的规定，也没有相关的法律法规和体制机制的保障，因此这些部门对基层公务员职业道德情况的监督很有限且缺乏效力。
党委、纪委对基层公务员职业道德情况的监督也难以取得满意效果。党的十八届三中全会明确提出了，落实党风廉政建设责任制，党委负主体责任，纪委负监督责任，制定实施切实可行的责任追究制度，即“两个责任”。这项制度明确了党委和纪委各自承担的责任，对深入推进党风廉政建设效果明显，在加强公务员职业道德建设方面也起到了积极作用。然而，党委的主体责任虽然加强了基层党委对基层公务员的管理，但由于基层公务员数量庞大，缺乏常态化的监督方式、完善的监督制度和严格的工作纪律，导致目前对基层公务员职业道德情况的监督严重不足，甚至衍生出新的职业道德失范和腐败形式。如县区公安局的党委领导数千公安民警，监督管理多采取督导组抽查的方法，即使进行暗访，派出所、刑警队等基层单位也往往会提前收到消息，做好应付检查的准备，督导组一走就一切恢复原样，基层单位还要给“通风报信”人员和督导组成员一些好处。纪委监督责任的履行对领导岗位公务员的监督作用有目共睹，尤其是十八大以来“老虎苍蝇一起打”，查出的领导干部违纪违法案件不胜枚举。但是单从级别来看，道德失范的基层公务员连“苍蝇”也算不上，基本没有进入纪委的监督视野，纪委对这一层级监督的力量和作用显得颇为薄弱。
现阶段对基层公务员职业道德情况的监督主要依赖于基层公务员所在单位及上级主管单位。由于基层单位既负责业务管理，又负责队伍建设，加之重视程度不够，针对本单位公务员职业道德情况的监督十分乏力。上级主管单位对基层公务员职业道德情况的监督更是鞭长莫及，一些领域和部门的职业道德问题甚至无人问津。只有当基层公务员职业道德失范引起严重的社会舆论压力或不良社会影响时，所在基层单位和上级主管单位才采取事后惩治的措施。在没有违反法律法规的情况下，由于没有职业道德管理的相关规定和评价标准，只能依靠党纪处理，若职业道德失范的基层公务员不是中国共产党员，则会出现处罚缺乏依据、套用处罚依据的情况。
（二）群众监督意识不强，渠道不畅
人民群众对基层公务员职业道德情况没有形成积极监督的态势，多抱有“事不关己高高挂起，明知不对少说为佳”的心态。目前，群众发挥监督作用的案例大部分都是因为当事人的利益受到了侵害，以通过媒体曝光等形式引起上级领导、社会舆论的关注，从最终结果来看，起到了监督基层公务员的作用，但这并不是当事人的主要动机。
由于群众对基层公务员职业道德情况的监督渠道不畅，群众监督很难发挥有效的作用。对于基层公务员职业道德情况的监督多是由社会事件引发的讨论展开而来，以个体发起监督为主，多采取网络的渠道表达诉求，没有发挥常态化、制度化、主动性监督的作用。目前需要规范和引导对基层公务员职业道德情况的群众监督，改变无序、分散的监督现状，使群众监督逐步向着规范化、专业化的方向发展。
（三）新闻媒体难以实施有效监督
我国新闻媒体对公务员职业道德情况的监督没有相关的法律法规支撑，不能独立行使监督权利，加之政府信息公开制度有待进一步完善，媒体获得的政府政务信息存在信息量有限且不及时的问题，导致了新闻媒体对基层公务员职业道德情况的监督效果不理想，与国外的新闻媒体相比，发挥的监督作用明显不足。
比如，美国的新闻媒体对政府及公务人员的监督作用十分显著，“水门事件”等都是由媒体曝光的，这与美国《情报自由法案》规定新闻媒体有权揭露公务员的贪污、受贿、以权谋私行为等违法失范问题，政府部门有义务向新闻界提供政府活动的信息，以保障新闻媒体对政府的监督密不可分。
二、完善基层公务员职业道德监督体系的路径选择
（一）设置公务员职业道德专职监督机构
进一步加强公务员职业道德监督机构的建设，建立事权统一、权责明确的监督机构，专门负责监督政府各部门公务员的道德情况，从而解决监督主体多元化、职责不明确的问题，并能在一定程度上改善纪委对基层监督不力的现实情况。国家公务员职业道德监督机构应在各级政府设置直属机构，施行上级部门单独直接管理下级部门的“垂直管理”领导体制，而不是监督部门目前施行的本级政府和上级部门“双重”领导体制。该机构应同时负责公务员道德档案建立、财产申报制度执行等工作。
（二）建立公务员职业道德监督工作人员队伍
培养公务员职业道德监督工作人员，加强队伍建设和制度管理，对监督工作人员进行严格的、高标准的职业道德教育。作为负责监督公务员职业道德情况的工作人员，由于其特殊的工作性质，只有自身的道德表现优于其他公务员，起到示范作用，才能将监督工作落实到位。
因此对他们进行的教育培养应当严于其他公务员，要制定针对监督工作人员的职业道德培养的长期计划，并在工作实践中检验效果。建立针对监督工作人员的规章制度和工作机制，从制度层面约束监督工作人员的行为，并明确违反规定的惩处办法，由上级部门或司法部门来执行。
（三）提高群众对基层公务员职业道德情况的监督意识
人民群众是监督基层公务员职业道德情况的社会主体，群众参与的积极性和主动性直接影响监督机制的效能。只有不断培养群众的公民意识和公民精神，增强群众在基层公务员职业道德监督工作中的主人翁意识和责任感，使群众积极参与到监督中来，才能保障基层公务员职业道德监督体系机能完善，发挥显著作用。逐步探索建立监督员制度，从人大代表、政协委员和社会各界群众中选聘一批公务员职业道德社会监督员，积极开展日常监督。通过完善举报、信访等方式，为群众监督基层公务员职业道德情况提供更加便利的渠道，如设立举报信箱、开通举报网站和专线电话等。
同时，基层公务员也要转变思想，正确认识、自觉接受、主动配合群众的监督，参与营造欢迎监督的社会氛围。
（四）加强新闻媒体对基层公务员职业道德的监督作用
新闻媒体对基层公务员职业道德情况的监督，主要通过引导社会舆论对基层公务员的行政行为作出价值判断，借助社会舆论的力量形成压力，促使基层公务员严守职业道德底线，积极地履行自己的道德责任。要完善新闻媒体监督的相关法律规定，以法律的形式明确新闻媒体在发挥监督作用中的权利和义务，强化新闻媒体对基层公务员职业道德情况实施舆论监督的合法性，鼓励新闻媒体行使监督权利，充分发挥监督作用，促使舆论监督成为规范公务员职业行为的一支独立的社会力量。进一步为新闻媒体依法行使监督自主权提供有力保障，从而保证舆论监督的客观公正性与真实性。
（五）进一步完善政务公开制度
政府部门的政务信息公开是保证公共权力在阳光下运行的关键制度，为人民群众了解基层公务员的行为表现和工作成果提供了渠道和依据，也是对基层公务员职业道德情况进行监督的有力抓手。
2008年《政府信息公开条例》颁布，在一定程度上满足了社会公众的信息需求，促进了公共行政规范化，使公开理念更加深入人心，也推动了信息公开的机构、制度、渠道等得到了发展。要进一步规范政府信息资料的制作和获取，分类推进政府信息公开，完善政务公开制度，解决制度执行以来出现的实际问题，确保新闻媒体从政府及时获得政府活动的各类信息，保障群众和媒体有效监督基层公务员职业道德情况的渠道。
完善公务员职业道德监督体系，加强对基层公务员职业道德情况的监督，不是一蹴而就、一劳永逸的。要保持监督体系的动态性，使其随着时代发展而改进，才能收获良好的监督效果，进一步促进基层公务员职业道德建设工作，使基层公务员成为群众的道德榜样，进而通过示范作用带动全社会整体道德水平的提高。
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