摘 要 以行政管理为主、条块分割的城市管理体系已无法适应现代社会整合与社会治理的需求，原先的管理机制存在着结构性缺陷，导致社会功能紊乱，社会治理不突出、不稳定。改革开放以来，社会结构复杂化与多层化，社会组织兴起和居民民主意识增强。社会治理需要具有专业素质的人才参与，需要政府的支持，更需要优越的治理理念去指导，从而完善社区功能的发挥，加大社区参与的力度，形成结构合理、体系完备的社区治理模式。但社区治理模式的转变面临着巨大的挑战，社会资本的不足、理论与实践的不足以及社会多变的复杂性都决定着城市社区参与式治理将会摸索前进。
关键词 城市社区 参与式 社区治理
作者简介：刘刚玲，山东理工大学法学院硕士研究生。
中图分类号：C916 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.084
参与式治理起源于西方社会的政治理论，但其从形式上看不仅仅是理论上民主参与的理论经验，更是在实践上“协商民主”基础上参与政治的实践经验，具体应用到城市社区管理与城市社区建设领域中，就是城市社区参与式治理——一种新型的社区治理模式。目前中国各地并未盛行起来，仍处于摸索、探索阶段，但随着人民民主意识的增强、民间组织的兴起与政府的关注，参与式治理的理论与实践定会掀起一番热潮，因此讨论诚实社区参与式治理的内涵、必要性、目前面临的挑战及实施路径显得极其的重要。
一、城市社区参与式治理的内涵
城市社区参与式治理具体是与决策利益相关者享有平等的权利，能够在政府支持下民主协商，共同、平等并有效地介入到社区公共事务的决策、管理、运行、监督等各方面。特征有二：一是指政府自上而下赋权于民、决策于民、利益于民，强调居民的参与主体性；二是指自下而上的决策推动性、利益统一性、居民参与主动性。这表明城市社区参与治理是一种社区治理结构，在主导主体、服务主体与参与主体之间协调并有效合理参与社区利益分配与社区治理，是政府转型与民间组织、公民权利扩张的新型理念。
城市社区参与式治理实质是一种社区治理的新形式，是社区建设、社区管理与参与式管理相互影响中形成的一种“社区参与”。城市社区参与式治理强调社区组织和社区居民个人参与社区的管理过程，通过在政府、社区自治组织、社区中介组织与社区成员之间协调机制， 建立以政府主导，以社区组织提供社区服务，以社区成员为参与主体的新体系，这是现代民主在当代中国的实践形式。
二、城市社区参与式治理的必要性
随着市场经济体制的不断改革及深入，公民民主意识的增强，公民治理、社区治理、社区参与等开始进入理论与实践中，城市社区管理从传统模式转变为新型模式，参与式治理模式便是一种具有代表性的城市社区治理模式。
（一）城市社区参与式治理是解决社区冲突的有效途径
社区作为基本单位，承担着城市多层需要，不时出现利益冲突，社会的多样性与复杂性决定了社区冲突不可避免，因此解决社区冲突有利于社区建设与社区的稳定，对于社区的治理存在至关重要的影响。城市社区的参与式治理模式要求民众主动地参与利益的分配中，决策的落实中，可以尊重各方的意见表达权利，平衡各方的利益需求，从而达到稳定社区的效果。
参与式治理要求发挥居民领袖的作用，强调重要人物的突出，有利于发挥领袖的带动能力，解决各方矛盾冲突的疑难性、反复性问题，因为社区精英作为领袖人物具有较高的地位，有更强的说服力，有更强的解决纠纷和冲突的能力，可以通过其专业的知识或较高的道德操守公正合理地解决冲突，达到决策的合理性与公正性，通过领袖人物的带领作用逐步实现真正意义上的自治。
（二）城市社区参与式治理是社区管理转型的需要
中国的政治经济体制背景和经济社会的发展及历史文化传统决定了我国城市社区管理的模式基本属于行政主导型模式，但随着中国城市社会的变迁导致社会组织管理地域化，社区大量的社会功能由非政府组织承担，社区管理主体多元化已成为社区管理的大趋势。参与式治理能够很好地协调政府、社会组织与居民的关系，能够适应目前异质化、多层化的问题，有利于社区管理的转型，社区参与式治理模式便是一种很好的方向。
（三）城市社区参与式治理是培育社会资本的需要，发挥公民社会的作用
一方面，城市社区在自身发展与运行的过程中会出现很多问题，如社会排斥、政治冷漠等。参与式治理利用居民的积极参与，培育并累积社会资本，有利于建设一个具备凝聚力的社会，解决社会冷漠、排斥等问题。另一方面，城市社区参与式治理能够有效地将居民的民主意识与民主权利得到巨大的提升与保护，有利于发挥公民自主意识的社会。
三、城市社区参与式治理的构建
城市社区参与式治理从政府与社会的关系来看是在重新定位并协调双方关系的过程，在这过程中面临着传统模式的冲击，需要更多的实践经验与理论作依撑，需要更多的政府支持与民众意识的极大提高。城市社区参与式治理的构建对社区治理提供一个新模式、新理论、新体系、新途径，对整个社会转型、政府转型、社区转型的进程将会产生巨大的影响。
（一）城市社区治理理念的构建
参与式治理的发展过程也是社会民主化的过程，将参与式治理运用于社区治理中国外也有许多研究与实践。西方国家在社区参与式治理方面着重公民参与的充分性与有效性，20世纪初，英法美等国举办的“社区福利运动”和“睦邻运动”中要求社区各居民积极参加社区公共事务决策、共同参与社区管理、监督、利益分配等社区性事物。但是西方学者研究的是西方发达城市，基于现代中国的国情不可能完全适用其理论与实践经验，因此需要不断学习西方的参与式理念理论的优越性，不断实践社区参与式治理的模式与方案，构建符合中国国情的城市社区治理新体系。
基于当前中国城市化的多层性、民主意识的增强以及市场经济的发展，并结合当前社区转型进程，以及目前全国各地实践点的实践效果来看城市社区治理理念的构建主要包括以下几个方面：第一，治理主体多元化，形成以政府为培育主体，社区居民委员会为自治主体，进行社区自治管理与建设，社区中介组织为服务主体，提供社区服务多样化，以社区成员为参与主体为核心；第二，大力重点培育社区居民的参与意识，让社区居民积极参与社区公共事务的决策、运行、管理与监督之中，调动社区居民的维权意识与自治意识，从而实现社区自治；第三，发挥居民领袖的带头作用，利用领袖在社区的地位或者其专业知识或者其他方面的优越性，带领居民进行社区治理，进行公平合理的利益分配或者平等的享有社区服务权利。综上所述，上面三点内容的最终目标其实是为了达到一个“善治”的目标，因此我国城市社区参与式治理的理念应该“善治”理念为核心，重点强调居民参与的民主意识，发挥领袖的带头作用。
（二）城市社区治理模式的构建
西方民主国家经过一百多年的社区发展，在社区治理方面建立了比较系统的理论与治理模式，为我国进行社区治理实践提供了理论支持与实践经验。
首先，以美国为代表的自治性社区治理模式对美国社会管理与社区建设产生重大影响，其主要特点指减少政府行政参与，主要以社区自治组织管理社区与居民主动参与进行社区自治相结合一套比较系统的理论机制，极大促进了民主意识的提高，也激发了非营利组织的产生与发展。其次，就是以新加坡为代表的政府主导型的社区治理模式，其显著特点在于党政干涉与政府强力行政主导，所有的社区事务都由政府及其部门具体组织、规划、运行、实施并监督，但是导致政府财政与人力负担大。最后是以日本为代表的“行政——自治”二元结构，这种结构在日本更能实现其各自的功能，使政府与社区自治组织的界限更加清晰，更有利于实现社区治理，实现民主自治与民主参与。
基于上述国外实践经验，我国在各地城市社区也开始进行了社区参与式治理的实践中，结合我国国情与社区基层情况，应考虑以下几个方面：第一，居民对于参与式治理的理解差异以及是否认同，这是实现参与式社区治理的最为关键的一步，然而我国城市社区居民的参与意识并不强烈，利益平衡能力不强，因此要加大其参与式治理理念的深入。第二，社区参与式治理的规范制度体系不成熟，需要实践与完善；第三，是社区参与式治理的资金支持有限。基于上述的问题所在应该构建三元模式：一是民主文化模式，即通过宣传、教育并动员居民主动参与，使其在认识参与式治理理念的过程中进行各种实践，逐步形成参与文化认同感；二是法治规范模式，即通过制定法律法规及相关规范制度来确定参与式治理主体的权利与职责，在约束中规范主体行为，从而实现社区秩序价值；三是社区经济模式，即通过各种社区组织以及居民利用社区资源，实现自治经济效益。三种模式应该共同进行，共同实现社区参与式治理。
（三）城市社区参与式治理路径的构建
城市社区治理是一项现代化发展的重要工程，进行路径的构建显得尤为重要，利用政治的民主参与意识，市场经济的自由竞争机制与社会整合与循环理念，系统地构建一个符合当前中国城市社区治理的路径。
1.突出网络的现代特色，进行网络化参与式治理：
随着现代网络的发展，社区呈现网络化的特点，因此进行社区网络化参与式治理是一种具有现代特色的社区治理路径。我国的社区复杂庞大，每个社区都具有自己的特点，进行统计与分析的难度很大，通过网络可以很好地解决这个问题，利用网络了解居民的意愿和基本情况，通过居民的网上参与构建居民网络参与结构，政府通过整合资源介入网络中，实现资源共享与社区治理，居民自治组织构建社区网络自治结构。
2. 突出法治的现代特色，进行规范化参与式治理：
随着现代法治精神的发展与弘扬，学习法治理念中依法、守法、执法的核心精神，运用到社区治理中就是建立完善的社区法律体系，利用法律的普遍性、强制性与威严性去深化居民内心的参与意识，让居民感受到自身享有的权利与义务；利用系统的法律规范政府、社区组织的管理、服务行为，从而在法治精神的监督下有序合法的治理社区。
3. 突出领袖的人才特色，进行专业化参与式治理：
现代社会讲究人才效应，社会治理需要人才运作。在强调社会运行中政府与社会关系的时候应该指明以人为本的重要性，利用具有专业知识的领袖人才带领社区居民参与社区治理，一方面社区居民根据领袖人才专业化的参考做出选择，另一方面可以带动整个社区的治理效率。
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