摘 要 《中华人民共和国仲裁法》自实施以来已经有十八个年头了，到目前为止仲裁的行政化倾向已经非常突出，仲裁机构的性质与作用也没有得到彻底的明确。从仲裁的私权属性来看，还有现在仲裁机构行政化所出现的问题，需要重新对仲裁机构的身份地位进行明确，重回民间化。本文通过揭示我国仲裁机构的性质现状，指明了仲裁机构行政化存在的财产与组织机构建设了两个弊端，并根据存在的问题，提出了解决的建议，期望能够对我国仲裁机构的改革有所帮助。
关键词 仲裁机构 弊端 民间化 去政治化
作者简介：卢楠，浙江省律师协会。
中图分类号：D925 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.153
一、仲裁和仲裁机构的民间性质
所谓仲裁是指产生纠纷的双方通过协议愿意对所存在的纠纷，委托民间的第三方（纠纷双方共同选择的专业人士或者仲裁机构）来进行审理裁决，裁决的结果可以作为法院进行判决的一种解决机制。而仲裁具有民间的特性，因为它是从民间产生而来的，是群众解决问题的有效手段，可以作为一种司法诉讼外解决商事纠纷的方式，随着全球经济的发展已经在世界各国得到了广泛的应用。
二、我国民商事仲裁制度行政化的性质现状
我们从《仲裁法》中可以明确知道，虽然没有出现“仲裁机构民间性”的字眼，但已经具体说明了仲裁机构应与行政之间划清界限，避免行政化，使其具有民间化的特性。然而，现今的仲裁委员会无法避免行政化，带有浓厚的行政色彩，具体表现如下：
首先，仲裁制度的行政化导致了仲裁机构在办理业务的过程中借助行政力量来落实仲裁条款，剥夺当事人选择争议解决方式的权力，违背仲裁法的初衷。其次，仲裁机构受政府管辖容易造成部门上的惰性，缺乏动力来推动仲裁机构的发展。不仅如此，还会制约仲裁机构人员在办理仲裁案件的过程中会过多考虑政府因素，而失去积极性。最后，仲裁机构行政化会导致仲裁机构的发展受制于政府影响，在案件的办理过程中形成一种地方保护的趋势，使仲裁机构失去了原有的功能。
三、仲裁机构行政化的弊端
（一）财产上的弊端
1.法律层面上政府未设立仲裁机构时的财产划拨：
仲裁机构行政化，其运营经费通过财政部门来进行划拨管理，仲裁机构自身没有财产自主权也会导致仲裁机构过分的依赖政府的资助，失去了自我发展的动力，容易受制于政府的约束。
仲裁机构由于在解决纠纷和国家治理方面有着特殊的功能和优势，对仲裁的扶持行为应当被视为一种特殊的“投资”，起回报方式应当是社会效益而不是经济效益。因此，政府在对仲裁机构的财政支持是出于自身的公共服务的功能，并不能视作政府对仲裁机构的投资行为，所以不能对仲裁机构的运转经费的投入作为一种投资回报行为。
2.仲裁机构积累资产的问题：
仲裁机构运作过程中办案收取的仲裁费，仲裁机构常常会形成盈利和积累，这就产生了这种盈余的剩余索取权问题。仲裁积累的产生，是一个包括国有资产初期投入和通过规定政策设定的收费标准组成的多种资产组合起来的价值增值过程。仲裁机构作为一个具有独立性和公益性的社团法人，不应当适用国有企业的经营性国有资产的规则，对于这种公益社团法人的剩余，出资者只有在破产和解散之后才有剩余索取权，在日常盈余中并不存在剩余索取权。
3.“收支两条线”的问题：
仲裁机构的价值和权威来源于仲裁员的素质和独立裁判，行政化管理仲裁机构的收入、分配，必然会造成仲裁员的不独立。同时，2003 年财政部、发改委、监察部、审计署联合下发通知，将“仲裁收费”定性为“行政事业性收费”，并作为“国有资产”直接纳入“收支两条线”管理与《仲裁法》第 14 条关于“仲裁委员会独立于行政机关、与行政机关没有隶属关系“的规定是直接相违背的，同时也违反了国务院办公厅《关于重新组建仲裁机构方案》。
（二）仲裁机构组织建设问题
1.行政机关过多干预仲裁机构的内部管理问题：
仲裁机构的人员组成中占有很大一部分是来自与行政机关人员，而且仲裁委员会机构的负责人往往是由行政机关领导来进行兼任的，从这点来看，仲裁机构事实上是受行政机关的管理。这难免会出现仲裁机构委员会在行使职责的过程中会考虑政府的因素，受到政府的干预。仲裁机构在正常运行的过程中会出现被政府的意志所影响。
2.仲裁机构的仲裁事务受到政府的影响：
首先进行仲裁的案件主要是通过政府而来的。我们知道，由于我国的仲裁法律意识并不强，比较落后，选择仲裁机构来进行案件处理的当事人意识比较薄弱，因此仲裁的案源从民间直接而来的比较少见。所以，仲裁机构为了能够接受足够的案件来处理，需要借助政府的力量来进行。其次，仲裁机构所裁决金额案件结果会手段政府的干预。正如我上面说的，仲裁委员会的负责人一般是由行政机关领导来兼任的，所以仲裁法庭在所裁决的案件如果关乎到政府，就会受到政府的干预。最后，维持仲裁机构运转的资金要以来政府财政的支持。我国大多数仲裁机构的日常运转经费都是由政府的财政直接划拨维持的，很多仲裁机构需要依靠政府财政的全额或者部分资金来维持周转运行。
四、仲裁机构发展改革的意见看法
（一）解决仲裁机构财产问题上的建议
1.在法律上规定仲裁机构为非营利性法人：
仲裁机构应为民间性质，可以将仲裁机构定性为非营利性的法人。所谓的非营利法人需要与政府进行明确界限划分，不以营利为目的，并向社会提供服务的组织，是介于政府组织和营利机构之间的组织。对于非营利性可以从三个方面来进行理解：一是它不是以获取利润为目的的，但可以开展一些经营活动来获取一定的经费，而从事公益性的活动；二是其财产是不可以任何形式转化成私人财产；三是不存在剩余利润分配。虽然仲裁机构存在收费的现象，但收取的费用不是以盈利为目的，而是为了维持仲裁机构运转而收费的经费。所以，我国仲裁机构应当定性为非营利性法人。
2.改变仲裁机构的财政管理模式，做到自力更生：
虽然将仲裁机构定性为非营利性法人，但是其在服务的过程中收取的费用会产生一定的收益。而非营利性法人与营利性法人的本质区别是，对于利润是不能进行分配的。在我国的有关法律有规定不能将收取产生的收益在成员间进行分配。其次，如果仲裁机构没有自己独立的财产收支就不具有独立性，如果经费受政府的控制而不能独立就不可避免的会受到政府财政部门的控制。自我国2001年加入WTO后，就已经承诺，仲裁收费不会将其纳入“收支两条线”的管理模式。所以，应当彻底取消“收支两条线”的财政性资金管理模式，仲裁机构独立支配自己的收入，用于日常的开销以及机构的发展完善。
3.在法律上明确仲裁机构的地位和性质：
仲裁机构的法律地位和性质没有得到明确，成为制约仲裁机构发展的关键问题。因此，需要仲裁机构的性质和地位的模糊性进行明确，发挥出仲裁机构的民间性，规范仲裁机构的从业人员，撇清与政府之间的联系，控制好人员管理。
（二）仲裁机构组织建设问题的解决建议
1.应当成立仲裁协会：
仲裁协会久未成立，一定程度上影响了仲裁事业的自律管理和健康发展，使之具有较浓的行政化色彩。但也有业内舆论担心仲裁协会也有可能成为行政性协会，成为法制部门的附属机构，从而使得仲裁机构去行政化只是“换汤不换药”，同样缺乏民间性特征。所以，在仲裁协会成立过程中，应当规定仲裁协会不能直接插手仲裁机构自主管理的事务，特别是人、财、物的调配和个案的审理。让所有成员都享有充分的民主权利，有选举权和被选举权，有对组织的工作和其他成员提出建议、批评及进行监督的权利等。明确仲裁协会与仲裁机构间的关系，他们之间是独立的，没有上下级关系，而是业务上的互补关系。
2.加强仲裁委员会办事机构的专业化建设：
目前，仲裁委员会委员大多由办事机构确定，使得仲裁委员会的作用形同虚设，要解决这种问题，仲裁机构可以采用竞聘等方式，选择合适的人选来从事仲裁机构的管理工作。首先，要明确岗位要求和责任能力条件，通过公平公正的考核来进行人员聘请。其次，仲裁机构的内部人员职位发展规划和晋升制度要明确，使工作人员能够通过积极努力的工作来实现自身价值。
3.建立科学的仲裁员准入、竞争、淘汰制度：
仲裁机构要发展关键要靠人。仲裁机构要形成一套具有新陈代谢机制、竞争激励机制、廉洁保障机制的人事制度，应籍于仲裁员自律的精神建立仲裁员的淘汰或除名制度，建立仲裁员及其工作人员的考评制度和社会投诉监督机制。
律师的准入门槛较高，制度成熟，在民间享有较高的知名度和权威性，对于仲裁员的准入、竞争、淘汰机制的制度建设具有较高的参考价值。
具体如何建立较高的准入门槛，笔者认为应对仲裁员申请人进行两方面的考量，即业务能力和道德素养。在业务能力方面，应当设定一个统一的、全国性的职业资格考试，以一年为周期，采取笔试与面试相结合的方式，对仲裁理论、仲裁规则、仲裁程序的理论性知识进行考核，并且对运用仲裁规则、证据规则的实务性能力进行考核。对通过该考试的人员进行仲裁员纪律、仲裁员守则等方面的培训进行培训和考核结业，只有通过专业知识考试和仲裁员道德素质培训和考核结业的人才能成为仲裁员。
而在仲裁员竞争与淘汰机制上，可参照律师、法官、检查官管理制度经验，将主要包括仲“裁员仲裁无权仲裁的争议事项”、“仲裁员违反公正、独立解决纷争的行为”、“仲裁员违反披露义务、保密以为、及时履责的义务的行为”等一些行为纳入到考核体系中来，建立一套完整的、科学的考评体系，对仲裁员进行一年一度的考核，并使之成为仲裁员晋升与淘汰的标准。
五、结论
根据我国目前仲裁制度的发展状况，急需对其进行重新的改革。在仲裁制度的改革过程中，需要做好仲裁机构的法律地位、性质问题明确的工作，才能最终使我国仲裁机构的发展真正达到“从群众中来，到群众中去”的目的。
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