摘 要 以城市危旧住宅区为主的城市棚户区改造，对提升城市品位格局、改善人民群众生活水平和消化商品房库存均具有重大意义。浙江同舟律师事务所自2012年底徐戎房屋倒塌事件开始，服务于城市危旧住宅区改造项目，积累了一定的经验。本文通过对相关工作的整理、总结和思考，对新常态下如何推进城市棚户区改造工作提供了建议和参考，对以“城市更新”模式解决日益增多的城市危旧房问题进行了探索和思考。
关键词 危旧住宅区 旧城改造 城市更新 房屋征收
作者简介：沈颖程，浙江同舟律师事务所主任，从事律师工作。
中图分类号：D920.4 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.239
城市危旧住宅区的改造，对提升城市布局和规划、改善人民群众居住水平，消化商品房存量等方面的积极意义。2012年12月16日宁波市江东区徐戎小区倒楼这样的突发事件以一种具有传播力的方式，将这个问题推到了前台。笔者认为，以房屋征收模式进行的旧城区改造，具有流程规范、推动有利等优点，但不可避免地存在政府大包大揽、财政开支压力和推进范围受限等劣势。如何在改造需求迫切广泛的情形下，律师通过新型的法律服务，探索推进新型的旧城改造途径，转变政府职能、发挥市场功能和业主自主权利，是新常态下针对新型领域所进行的法律服务，在实现律师职业经济价值的同时，更具有实现社会价值的意义。
一、城市危旧房屋的成因和解危责任概述
根据徐戎倒楼事故的调查结果，该次房屋倒塌是由墙体拆改和工程质量双重因素造成 。墙体拆改，主要是违法装修、底层破墙开门、违法搭建等行为，这种现象在城市其他老旧小区里较为普遍。危旧房屋大多建于上世纪八九十年代，限于当时的建筑标准、技术水平及管理方式，致使房屋安全性能较差，例如：房屋结构方面，当时大多采用砖混结构；楼顶板大多为预应力圆孔板，且墙头搁；每层仅设钢筋混凝土圈梁一道；构造柱少；墙体大多用红砖空斗砌筑，承重墙整体强度低，造成了房屋上部结构刚度差 。
同时，老旧小区中房屋出租比例较高，致使房屋所有者作为房屋安全第一责任人的职责没有履行到位，房屋年久失修，安全隐患容易累积，却无法第一时间诊断排除。
根据2015年最新修改的《宁波市城市房屋使用安全管理条例》（该条例于2000年制定发布，2015年针对徐戎倒楼等事件进行了较大篇幅的修改）第四十三条的规定，根据危旧房的不同成因就危房的解危费用做了明确规定：“（一）因不可抗力因素、超过房屋合理使用年限或者不当使用造成房屋险情的，由房屋所有权人承担。异产毗连房屋，由所有权人按照各自房屋建筑面积分摊；（二）因施工、堆放、撞击等人为因素造成房屋险情的，由造成房屋险情的责任人承担；（三）在房屋合理使用年限内因工程质量原因造成房屋险情的，由建设单位或者其他相应责任单位承担；（四）因多种因素或者多次行为造成房屋结构损坏，能够确定责任大小的，按照责任大小承担。”
上述规定与《侵权责任法》第八十六条：“建筑物、构筑物或者其他设施倒塌造成他人损害的，由建设单位与施工单位承担连带责任。建设单位、施工单位赔偿后，有其他责任人的，有权向其他责任人追偿。因其他责任人的原因，建筑物、构筑物或者其他设施倒塌造成他人损害的，由其他责任人承担侵权责任。”及《物权法》第三十六条：“造成不动产或者动产毁损的，权利人可以请求修理、重作、更换或者恢复原状。”等相关规定是一致的。
尽管如此，现实生活的认识误区和归责难题，使得危房解危工作面临诸多障碍，解危责任虽可由法律条文来加以区分，但实践中却会出现老百姓与政府，政府部门与部门之间的互相推诿。相关法律法规没有宣传到位，使得很多群众没有意识到：绝大部分情形下，房屋所有者才是房屋使用安全的责任人，却误认为危房解危的责任在于政府部门，认为房管中心是危房解危的法定主管部门。这种认识误区非常不利于我们做好当前危房解危工作，因此，要加强法制宣传，提高房屋所有人对房屋安全使用知识和解危的法律责任的知晓度，克服社会上不少群众存在的“现在只要确定是危房，政府就会买单”的错误认识 。
此外，实践中还因为多种原因，使得房屋安全原因无法查明、归责不能到位、费用无法合理分摊，最终使得房屋征收之外的其他途径无法有效落实，例如：构成危房的相关房产并未超过合理使用年限；或因年限关系无法鉴定工程质量原因，建设单位和施工单位或已经注销，多种原因导致的安全事故如何分摊解危费用。
二、房屋征收模式分析和相关问题梳理
（一）分析房屋征收流程和律师法律服务
根据《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》和宁波市相关文件规定，房屋征收模式的旧城改造一般按以下流程进行：确定征收范围（规划立项）——入户调查（同时开始社会稳定风险评估）——征询意愿（即90%以上被征收人同意）——征收补偿方案的论证和征求意见（必要时有听证要求）——作出房屋征收决定（之前需有社会稳定风险评估结论）——进行价格评估——签订补偿协议（对签约期内无法签订协议的，作出征收补偿决定）——履行补偿协议或决定——搬迁改造等环节。在上述流程的每个环节，律师要提供全程合法性审查、文书起草、与被征收人交流及法律咨询、协助签约谈判、对特定事项出具法律意见书和指导稳评流程、诉讼应对等工作。该类法律服务工作需要多专业、团队化的配合，需要律师与其他社会服务机构的配合交流。
（二）征收改造模式中遇到的问题和经验总结
在征收改造的过程中，有一些典型性的问题值得讨论和研究，试阐述分析：
1.非住宅房屋的改造意愿不强。且非住宅（办公、商业用途房产）往往面积较大，导致一个区块内户数不多，此时往往可能导致被征收人抱团谈判，可能出现签约比例不足80%的情况。故针对非住宅的改造，是否需要满足90%的意愿和80%的签约比例、是否必须提供调换房产等问题，可以作为今后条例修正的讨论点。
2.诉讼流程漫长是因为征收改造涉及众多业主的重大财产权利造成的，如何兼顾个人财产权利和公共利益的关系，涉及《物权法》、《行政诉讼法》的强制性规定。目前可实行的策略并不多，主要在于前期做好调查摸底工作、规划多区块划分，在部分区块出现钉子户的情况下，不影响其他区块的搬迁建设，将部分业主维护自身权利的负面影响控制在最小范围。
3.房屋用途争议和未登记建筑争议是房屋征收中导致签约不能的主要因素。针对该问题，需要在公布征收范围前，作好摸底和处理工作。对改变房屋用途、房屋用途未登记等情形，提前作好预判和处理方案；对违法建筑作好行政确认和拆除工作。统一相关的标准，将矛盾隐患消除在征收改造之前。
4.原址重建和加大货币补偿形式。在征收改造中，有部分业主会提出原址安置的要求，而原址安置的交付周期较长，即征收人需要承担较长的过渡安置费用，而《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》规定对原址新建安置的过渡期超过36个月（其他情形超过24个月），需要双倍支付临时安置费。此种规定加大了征收成本，也限制了改建地块的规划空间。
目前我市危旧房改造中选择调产安置的被征收人，往往还有三分之一以上的比例，有必要通过各种举措增加货币补偿的比例。例如组织房源供选择货币补偿的被征收人竞买、联系相关商业楼盘提供优惠方案等，也可进一步论证调产安置中的住房困难保障、扩档等增加安置面积的政策标准，引导被征收人选择货币安置。
三、城市更新模式的优势和法律障碍
（一）城市更新模式的优势
城市更新的模式处理城市危旧房屋，符合《物权法》业主对自己财产负责的原则，符合商品房作为一种商品具有逐渐老化需要更新的本质属性；也与“让市场在资源配置中发挥决定性作用”的理念相契合，是一座城市以业主作为主体实现有机、可持续发展的理想状态。徐戎房屋倒塌后，针对多幢不同程度的危房，业主在政府、社区的指导下，也尝试进行“业主自主、政府支持、市场运作、自求平衡”的自力更新模式尝试，并通过了相关意愿征询工作，最后取得良好的效果。
（二）城市更新模式在目前的实践中存在以下方面的障碍需要克服
1.土地使用权年限无法重新计算。根据我国的建设用地使用权相关制度，土地使用权从出让之日起计算，具有固定的年限。自力更新模式并没有经过土地使用权收归国有再出让的流程，故无法重新计算土地使用年限。这对使用了30年住宅和商业用房均存在到期后另行支付土地使用费的问题，特别是商业房产的土地使用权年限仅为40年，而目前相关的到期另交使用费（出让金）的制度尚不明确。
2.建筑高度和容积率方面的限制无法突破。由于改建需要的相关成本，比如需要在原址的新建设增加建筑容积率（增加高度或密度，一般是增加高度），但《宁波市城乡规划条例》第二十八条规定“因城市基础设施、公共设施建设需要导致已出让地块的相关建设条件发生变化，建设单位或者个人可以向城乡规划主管部门申请变更规划条件，但不得改变规划条件确定的用地性质，提高规划条件确定的容积率、建筑高度或者建筑密度”。故在自力更新模式下，原规划限制成为无法突破的障碍。
3.城市更新的程序法缺位。制度缺陷的深层次原因是产权制度的不完善，博弈各方在产权模糊的前提下发生角色异化，过度追求己方权益 。因为缺乏法律依据，针对城市更新中产生的争议，法院系统意见也不统一。究其本质，就在于，目前城市更新法律系统对行政机关权力行使缺乏制约，同时对更新参与人权力保障力度不够。
4.公众参与机制不健全。城市更新中涉及多方法律关系，矛盾产生的根源就是利益分配的不均衡。城市化的压力之下，在中国的城市更新中，存在着资源失衡的问题。城市更新的过程实质上是参与各方（居民、地方政府、开发商等）之间从各自的目标出发进行空间权益博弈的过程。城市更新，在一定程度上是文脉的延续，是物质空间和人文空间的巨大变动和重新构建。近年来，我国的城市更新研究也从对单纯的物质空间环境改善的关注转变到对经济、社会、政治等多方面的高度关注，越来越多的学者因此开始关注和研究城市更新中的权益博弈问题。提高公众参与是决策民主化的必然选择，也是决策顺利推行的保证。但是，目前，公民参与城市更新内容、方式以及范围都没有具体的可操作性的规定。一方面，公众的参与意识还不够强，另一方面政府管理部门缺乏公众参与理念，甚至有些管理部门会和企业部门联合起来垄断城市更新的信息，公众很难对城市更新的过程进行实质性的参与，被排除在规划之外。
鉴于以上的因素，考虑目前宁波城市更新的现状，如徐戎小区的因为涉及住宅众多、改造需求迫切的原因，最终未实行自力更新、原址重建的试举。但相关的宣传策划尝试，为我市城市更新的试验提供了基础。
危旧房屋和城市危旧住宅区的改造，是一项关系到广大人民群众重大利益的工作，涉及面广、周期长、法律关系错综复杂。从规划安排到改造模式的选择直至分配安置，在每个环节均涉及到合法性的审查、社会稳定风险的评估和诉讼应对等方面，律师在危旧房改造工作中，可以发挥决策参谋、合法审查、风险评估和诉讼代理、谈判协助等方面的工作，对于实现律师的法律价值、社会价值均具有重大意义。
注释：
新华网2013年12月12日新闻报道.宁波徐戎倒楼事故调查结果公布.http：//news.xin huanet.com/local/2013-12/12/c_118534262.htm .2016年4月6日访问.
陈文平.舟山全市危旧房问题现状、存在问题及对策、建议.舟山建设.2013（6）.
胡昌宣.当前危房解危工作若干问题思考.宁波政府法制.2014（3）.
