许纯纯 陈洁 徐芳
摘要 本文立足于调研珠三角自然保护小区的建设管理现状，分析当前自然保护小区发展的问题，明确自然保护小区的法律定位，并针对当前珠三角地区自然保护小区管理法制不健全、不完善等问题提出促进法制发展的相关举措，确保自然保护小区的建设和管理有法可依以促进环境法治。
关键词 自然保护小区 管理 法律制度
中图分类号：D920.4 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.355
一、研究背景
生态环境问题，直接关乎广大人民群众的生存与健康，同时也是人们生活，经济发展，社会安定的基础和保障。
当前，我国的自然环境形势日趋恶劣，植被破坏严重，全国人均森林面积0.11 hm2，仅为世界平均水平的11.7%，森林覆盖率仅为13.92%，远低于27%的世界平均水平，生物多样性减少。2015年我国野生动物保护法修订草案的说明中指出，我国野生动物保护形势依然十分严峻。到2014年底，我国已建立自然保护区2729个，约占陆地国土总面积的15%，保护了85%左右的野生动物种群。而自然保护小区的建立可以有效遏制野生植物生活环境破碎化、片断化，使自然保护结构更为合理，功能更加完善。虽然面积较小，但对改善小生态环境具有明显的作用，众多自然保护小区形成的群体作用，也对较大区域生态环境的改善有积极影响。在这种形势下，对自然保护小区的建设和管理进行法制探讨，将其尽快纳入法制轨道，对于规范和保护自然保护小区这种新型自然保护单位、发挥重要的生态和社会价值，显得尤为迫切。
胡锦涛同志在党的十八大报告中明确了生态文明建设的总体要求，其指出：“建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计。面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。”另外，党的十八届三中、四中、五中全会分别确立了生态文明体制改革、生态文明法治建设和绿色发展的任务，中央也专门制定出台了《关于加快推进生态文明建设的意见》。十八大以来，习近平同志高度重视生态文明建设，努力建设美丽中国，而建设自然保护小区是推进生态文明建设的具体行动和重要载体，是优化国土空间开发格局和保护生物多样性的主要措施，在这种背景下，必须进一步强化自然保护小区法制化管理的建设，使其有法可依，促进环境法治。本研究立足自然保护小区法制发展现状，分析其面临的发展困境，提出促进自然保护小区法制发展的建议。
虽然之前已经有部分研究针对自然保护小区管理上进行研究，但其中大多都是从自然科學的角度寻找自然保护小区的修复办法，很少从法律的角度规范自然保护小区的管理机制，权责不明确导致无法从源头上解决问题。因而，从法律角度对自然保护小区进行深入探究，并提出切实可行的法制管理模式显得尤为重要。本文立足自然保护小区法制发展现状，分析其面临的发展困境，将对其法律制度的发展提出了若干具体建议。
二、自然保护小区的特点
虽然自然保护小区是一种新型的自然保护单位，但我国目前没有对其进行确切的定义。根据相关文献，笔者将自然保护小区的定义归纳为我国（尤其是南方地区）正在逐步推广、且数量上升较快的一类保护实体的称谓，包括由县级以下（含县级）的行政机关设定保护的自然区域、在自然保护区的主要保护区域以外划定的保护地段和由于历史文化或传统等因素自发形成的小型保护区。其主要具备以下几个特征：
（一）保护面积小和设置灵活
自然保护小区设置灵活，一般存在于人口稠密、交通方便、经济活动频繁的低山丘陵地区，因其面积小，只能保护少数物种或者一个生态系统的碎片而成为现行保护区体系中的空缺的补充。据中国林业年鉴数据统计，截止2010年，我国自然保护小区总计4.84万个，总面积1384万公顷，平均285.95公顷。广西2012年建立的94个保护小区中，最大的是4274.7公顷，原为林场；最小的是1.87公顷，保护对象为樟树。另有相关数据统计，全国只有不到1%数量的保护小区面积>500公顷，不超过10公顷保护小区占到总数的46%以上。
（二）自筹、自建、自管、自受益
自然保护小区作为民间群众自发的保护生态环境形式，没有固定的资金来源，除浙江省曾为了鼓励保护小区的建设，明确规定给予一定的额外补助外，其他地区除了依照生态公益林管理办法获取国家或省级生态公益林补偿外，基本没有其他补偿资金投入。另外，在其管理机制上，地方也没有统一的标准，一般都是依据白行制定的管理办法和涉及到诸如《森林法》、《野生动物保护法》等相关法规条款进行管理。
三、自然保护小区发展现状
1992年7月，我国建立了第一个自然保护小区。据中国林业年鉴数据统计，截止2010年，我国自然保护小区总计4.84万个，总面积1384万公顷，平均285.95公顷。目前，我国各地的自然保护小区发展方兴未艾，数量增长迅速，全国许多地区建设了自然保护小区以保护珍稀野生动植物或者作为城市绿化地带，改善人居环境，如：2005年福建德化县林业系统共建立各类自然保护小区113个、2014年泰州地区陆续建成了50个湿地自然保护小区、2015年广西将建成500个自然保护小区、2016年江西婺源设立各类自然保护小区193个，保护面积达65.4万亩。
自2001年广东省第七届人民代表大会常务委员会第二十六次会议通过了《关于建立社会性、群众性自然保护小区的倡议》以来，广东也由自然保护区建设相对落后的省份一跃成为全国自然保护区数量最多的省份，基本形成了以国家级自然保护区为核心、省级自然保护区为骨干、市县级自然保护区和自然保护小区为通道的保护类型较齐全、布局较合理、管理较科学，生态效益和社会效益较显著的自然保护区网络体系，有效地保护了全省典型自然生态系统、自然遗迹和珍稀濒危野生动植物。据中国广播网相关数据统计，截止2012年广东省已建立森林、野生动植物和湿地类型自然保护区270个，管护面积123.15万公顷，占全省陆地面积的6.85%，自然保护区数量和管护面积分别是议案实施前的5.4倍和3.7倍。随着党的十八大深化生态文明体制的改革，国家对生态建设愈加重视，自然保护小区的数量也日益增长，但目前我国却缺乏针对性的法律管理规范，另外对于自然保护小区管理的法制研究也是处于空白状态。
四、自然保护小区存在的问题
（一）立法方面的原因
1.缺乏关于自然保护小区管理完整的立法体系：
我国目前尚未制定出一部对自然保护有综合性规范的基本法律。通过实地调研广东省三座城市的六处自然保护小区（具体包括：广州市番禺区石暮镇金山村、广州市白云区鹤亨村、江门市新会区古井镇、珠海市红树林湿地公园、广州市海珠国家湿地公园及广州市华南农业大学树木园等六地）发现，自然保护小区虽然作为一种新型的自然保护单位，但其在管理上始终局限于自然保护区之下，与自然保护区界限不明，大多情况下其管理还是选择适用1994年国务院颁布的《自然保护区条例》。而笔者在采访对华南农业大学林园与风景学院的彭友贵副教授时，彭教授提出，在社会环境已经有了巨大变化的当下，若再完全适用该套条例进行管理是不明智的，还提出“制定一套新的、适合的法制管理制度具有迫切需要”。然而，对于自然保护小区管理，我国目前的立法相对滞后，多处仍处于空白状态，与其相关的法律规定大多是基于孤岛式“应急”管理的理念而制定出台的指导性条例及管理办法，操作性低，无法很好地统筹兼顾人与自然的关系及生态建设的发展及保护，如：《中华人民共和国宪法》第九条规定及《环境保护法》只是对自然资源的合理使用及保护做了原则性保护要求，而并没有涉及到自然保护小区，对这种保护形式没有给予保障。再者，1993年出台的《广东省社会性群众性自然保护小区暂行规定》第三条中提及：“社会性、群众性自然保护小区（以下简称自然保护小区），采取分散、小型、单位或群众自办自管的办法。”由此可见，在管理上自然保护小区多半是半自然状态，主要以“自筹、自建、自管、自受益”为准则。
1982年辛波罗夫（Simbeiroff）曾指出：小型保护区也可能在保护工作中起到重要作用。如果能保证保护区有稳定的边界，即使是面积不到10公顷的地方也能有效地保护具有生存能力的植物群落。但自然保护小区作为保护少数物种或者一个生态系统的碎片而成为现行保护区体系中的空缺的补充，却因为其面积小，在现实中也往往易被忽视。笔者在深入农村地区调研中还发现很多农村自然保护小区因无人管理，生态系统破坏程度严重，其发展举步维艰。虽然目前自然保护小区数量日益庞大却因没有严密的法律制度进行规范管理而难以发挥其实效，最后导致大多数自然保护小区建而不管、名存实亡。因此，当务之急是完善整个立法体系。
2.缺乏对自然保护小区的分类规定：
一般而言，我国的自然保护小区主要按照其主要保护对象的性质进行分类，同时也有一部分参照生态公益林的类型进行划分。而有一些地方会采取纵向分类，即根据小区土地权属牵涉的范围或当地所处的生态地位，分成县级、乡级、村级及组级四个级别，如：1993年出台的《广东省社会性群众性自然保护小区暂行规定》中第四条明确规定：“按照小区土地权属牵涉的范围将自然保护小区划分为农村自然保护小区、政府自然保护小区、部队自然保护小区和企事业单位自然保护小区。”在采访华南农业大学研究环境法学方向的魏旭老师时，魏老师则提出：“无立法授权的情况下，建立自然保护小区的自愿行为属于私行为。至于政府应鼓励支持还是对其规范管理这些都是值得思考的。保护生态系统的最高境界就是实行封闭，然而现在一些自然保护小区是开放的，这也就存在公权益和私权益如何去划分，什么时候政府该管，什么时候政府不应该管，这些有待进一步探讨。”这也从侧面指出，由于各地对自然保护小区的批建条件和分类标准不同，缺乏完整统一的标准规范，难以合理有效地调整自然保护小区在管理中产生的利益冲突，所以在一定程度上也给管理者对自然保护小区的管理和开发带来了一定的困难。
3.缺乏对自然保护小区管理问题的防治规定：
我国《环境保护法》第5条明确规定了：“环境保护坚持保护优先、预防为主、综合治理原则。”其中“保护优先”是指从源头上加强生态环境保护和合理利用资源，避免生态破坏；“预防为主”是指要采取防患于未然等措施。就立法而言，《广东省社会性群众性自然保护小区暂行规定》中既没有针对破坏自然保护小区的法律责任的规定也没有对管理单位的责任要求。《汕头市森林自然保护小区管理暂行规定》也只是在第六条对管理单位做了责任要求，对破坏生态环境者的法律责任追究仍处于立法空白。因无立法的授权，建立这种自然保护小区的自愿行为肯定为私行为，而作为一种不同于传统公权和私权的新型权利，环境权具有公权和私权的交错性，是一种社会权利。公权和私权的冲突必然会导致矛盾的发生，什么时候该进行管理，哪些地方可以去管理，这些都值得探讨。此外，笔者在海珠湿地公园进行调研时发现，对于破坏生态环境等不文明行为，园内管理者只是采取口头劝阻、警告方式予以阻止，而并没有制定明确的法律规定，落实法律责任。这是自然保护小区管理方面的普遍问题。同时，调研中还发现，—些地区的自然保护小区采取封闭式放任管理，导致一些自然保护小区出现“建而不管”的情形，造成资源损失。基于自然保护小区的特殊性，制定较为系统和切合当地发展需要的法律规范进行防治实有必要。
（二）政府方面的原因
1.自然保护小区管护机构不健全、人员编制不足：
在管理体制上，自然保护小区主要是采取“自筹、自建、自管、自受益”模式，即由建立的单位自筹经费，配备专职或兼职管理人员自己建设和管理，这也就会导致一些相对落后、贫穷的地区并没有在自然保护小区建设管理办公室，配备专职管理人员，对自然保护小区采取“放任式”管理以致生态链遭受破坏严重。同时，笔者调研发现一些地区虽然配备了相应的资源，但对自然保护小区的建设规划只是纸上谈兵，沒有具体的行动，这无疑也是对资源的一种浪费。加之，领导班子及管理人员队伍素质不高，片面的去追求经济利益，无法辨证统一的认识经济利益与生态环境保护的关系，对乱砍滥伐等破坏生态系统的不文明行为不闻不问，没有采取相应的措施解决。
2.资本投入不足，资源本底不清：
因自然保护小区的特殊性，其是在群众自发基础上建立的，由小区群众共同参与管理，经费以小区自筹为主，国家给予一定补偿，没有固定的项目经费及管理经费投入。从实际调研来看，经济发达的地区资金链充足，对生态资源的保护制度相对而言也较为完善，如：利用互联网技术对野生动植物做铭牌标识，定期聘请当地的果农以及相关方面的科技人员等进行维护工作等等。然而也存在偏僻经济落后地区对自然保护小区的“自养”经济模式负担不起，出现“批而不建、建而不管”情况。除此之外，因为一些自然保护小区在管理上的疏忽也造成一些低等野生动植物没有及时被保护，对野生动植物名录的档案没有做到及时更新。
3.缺乏必要的政策宣传，公众参与度低：
无论是在城镇还是农村，公众对于自然保护小区的情况所知甚少，在笔者调研中发现一些地区并没有完善对自然保护小区的标识以致很多人甚至是学者仅仅了解过自然保护区而并不知道自然保护小区的存在抑或是将二者混淆，这与政府没有进行必要的引导和宣传有关。政府未能发挥在生态建设中的主导作用，引导公众参与到自然保护小区的建设和管理中。同时，长期以来，政府对于自然保护小区建设及发展情况并没有向社会公开，公众的知情权尚且不能得到保障，阻碍了公众参与到自然保护小区的建设和管理。
五、对自然保护小区管理完善的建议
生态环境安全关乎国民经济基础的稳定性，更关系着广大人民群众的生存和健康。针对当前“放任式”管理的自然保护小区，需采取切实有效的法律措施，从而为经济社会的可持续发展提供保障。立足珠三角自然保护小区调研的实际问题，笔者认为可以从以下几个方面健全我国自然保护小区管理的法律制度：
（一）建立健全法制化监督管理，落实主体责任
首先，因立法都是有成本的，不可能在短时间一蹴而就，《环境保护法》作为一部回应型法律，除非达到极其必要的时候才会其保护对象予以立法，笔者在调研中发现自然保护小区和自然保护区的保护对象大致相同，最终目的都是为了保护生态系统，维持生态平衡，故笔者认为自然保护小区是可以纳入自然保护区的管理保护范畴的。此外，在立法上两者整体上具有共同性，所以当务之急是制定出《自然保护区法》并以之为基础对自然保护小区进行规范性管理。
其次，在自然保护小区的分类上，笔者认为从环境法的角度来讲，关注所有制是没有意义的，建立自然保护小区的初衷就是推进生态文明、优化国土空间开发格局、保护生物多样性及实现生态经济效益，所以在分类上应还是按照其保护对象的性质进行分类，明确了统一标准，一定程度上也减轻了决策者在管理上的负担。最后，在健全自然保护小区的管理体系后应加强管护机构领导班子的建设，提升队伍的素质并落实明确主体的责任，如：在人员建设中可以通过公开招考、择优聘用专职管理人员并定期进行培训等等。
（二）严格破坏生态系统行为的法律责任
笔者认为在归责原则上，对于自然保护小区的保护应采用严格责任原则。无论行为人主观上有无过错，只要发生了破坏生态系统的行为事实，如乱砍滥伐、肆意捕捉野生动物等等，并造成了侵权行为后果，行为人都必须要承担责任。针对破坏生态、损害资源景观价值较严重的生态违法犯罪行径，应当创设限制人身自由等方面的处罚制裁措施，才有利于自然保护小区的建设与管理。
就当前我国立法现状，1993年出臺的《广东省社会性群众性自然保护小区暂行规定》中并没有对破坏自然保护小区的法律责任的规定，虽然我国《刑法》第三百四十一条、三百四十四条及三百四十五条分别对非法猎捕、杀害珍贵、濒危野生动物罪，非法采伐、毁坏国家重点保护植物罪及盗伐林木罪进行了相关规定，但自然保护小区的保护对象并不仅仅局限于濒危野生动植物，还包括有特殊保护价值的地形地貌、人文景观、历史遗迹地带及烈士纪念碑、烈士陵园林地等由于历史和传统因素形成的自然景观。对于这些的严重破坏行为，同样也需增加刑事法律责任，列入刑法，笔者认为可规定罪名为“破坏自然保护小区罪”。至于具体的情节、量刑则还需在立法过程中深入探讨。
（三）建立自然保护小区的专项基金，加大资金投入
目前，自然保护小区面临的较为严重的问题之一就是资金短缺。因其是由民间自发进行相关组织、筹建、管理的，所以没有固定的项目经费及管理经费投入，也因此其财力方面没有稳定充足的保障。加大资金投入应加大作为公益性事业，自然保护小区受益的群体是全社会，而费用承担的主体只是少数的小区群众，显然这对他们带来的经济负担很大，就会造成群众的积极性不高，甚至以牺牲环境为代价换取经济利益。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中曾提出：“按照谁开发谁保护、谁受益谁补偿的原则，建立生态补偿机制”。笔者认为建立自然保护小区专项基金也可以采取相应的生态补偿机制，如：对保护小区资源使用者征收一定数额的门票并专门用于保护区的保护、修复及管理。同时也可以在不破坏原生态的情况下进行科研，积极与外界合作交流，接受来自社会的捐助等等。
（四）加强宣传报道，提高公众参与度
公众参与是我国《环境保护法》规定的环境保护的基本原则，是指公众依法参加到环境资源保护活动和环境资源保护管理监督的活动中。通过调研，笔者认为可以从以下几个方面提高公众积极性：一是加强新闻媒体的宣传报道，充分发掘出自然保护小区特有的资源价值和生态内涵以提高全社会生态保护意识；二是积极开展科普教育、鼓励自然保护小区利用自身优势，开展内容丰富，形式多样的科普活动；三是在制定自然保护小区相关法律法规管理条例时，充分征求公众的意见，让其参与决策，落实公众的监督权的落实；四是应定期公开自然保护小区相关信息。
