徐福山
摘要 近年来，行政不作为成为司法界一个新的热点，引起越来越广泛的关注和讨论。其实行政不作为现象早就存在，之所以越来越重要，是因为社会普法工作的大力推进，法律宣传工作深入人心，公民的法律意识逐步加强，学会用法律手段维护自身权益。行政不作为现象逐年增多，严重损害了我党和政府在人民群众心中的形象和权威，违反了为人民服务的基本理念，导致国家行政水平越来越低，行政效率越来越低，严重影响整个社会的进步和发展。本文主要分以下内容来探讨这个问题。第一部分主要讲述行政不作为的基本概念。第二部分探讨行政不作为的危害性，分析导致行政不作为的原因，得出行政不作为司法救济的必然性和紧迫性。第三部分提出完善法律救济的一些措施，怎样通过立法手段减少行政不作为行为的发生，保障行政相对人的合法权益。
关键词 行政不作为 行政相对人 法律救济
中图分类号：D920.4 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.353
一、行政不作为的基本概念及其分类
（一）行政不作为基本概念
随着我国经济的飞速发展，精神文明的不断进步，行政主体和行政相对人之间的矛盾也越来越多。行政不作为是一种违法行为，损害了行政系相对人的利益，损害了政府形象和法律的权威性，不利于国家稳定人民团结和社会的长治久安。目前，理论界对行政不作为行为的理论概念众说纷纭，缺乏统一的理论标准，这里会介绍目前学界的几种观点。
1.行为说。该学说主张把行政主体做出或者没做出积极主动的行为作为判断标准，有的学者认为“主动性为就是行政作为，而被动行为则是行政不作为。”这种观点将行政机关的消极应对、拖延执行等行为界定为行政不作为，但是将明示拒绝归结为行政作为。这种单纯的用行为方式来判断的理论并不是很全面。
2.法定义务说。该学说认为，根据法律义务规定的不同内容，将义务氛围积极义务和消极义务两种。积极义务是说必须做出某种行为的义务，消极义务则相反。作为可以针对积极义务也可以针对消极义务，但是不作为针对的就是积极义务，是说行政主体没有履行某种积极义务而产生的行为。
3.合法行政不作为说。该学说认为以行政主体的行为是否改变现在的法律状态为标准，来判断该行为是合法的行政不作为或者违法的行政不作为行为。
4.法定职责说。该学说认为，行政不作为就是行政主体没有履行法律规定的行政义务，拖延履行、不予答复等行为都属于不作为行为。
（二）行政不作为行为的分类
1J根据行政不作为行为针对的对象有所不同，可以分为抽象行政不作为和具体行政不作为。抽象行政不作为行为是说应该按照现实要求制定、更改、废止相关行政规范性文件的行政机关没有或者没有及时履行自己的职能。具体行政不作为是指行政机关没有针对特定的人或者事做出应该做的行政行为。因为抽象行政不作为在立法领域发生较多，也可以理解成是立法上的行政不作为，没有及时履行自己立法的职责。而具体行政不作为行为发生的领域就相对广泛，只要行政主体没有履行应该履行的义务，或者没有在规定的时间履行应该履行的义务，就视为具体的行政不作为。
2.根据是否需要行政相对人的申请，可分类为依照申请的行政不作为和依照职权的行政不作为。依照申请的行政不作为是说行政主体没有依照程序、不履行或者拖延履行行政相对人提出的合法申请。依照职权的行政不作为是说在发生了某种具体事情之后，行政主体没有履行或者拖延履行自己的职权。
3.根据不作为行为损害的客体利益来划分为损害公共利益的和损害私人利益的行政不作为行为。损害公共利益的行政不作为行为是说没有特定的行政人，損害的是整个国家、社会的利益，造成的影响非常巨大而深远。例如，政府对损害环境的企业放任自流。损害个人利益的行政不作为，顾名思义，就是损害了特定的人利益，其危害性相对较小。
4.根据行为产生的原因可以分为不履行和拖延履行两种。不履行是说行政主体背负某种法律规定的义务，但是并没有履行。另一种是指，行政主体没有在法律规定的时间范围内履行其义务，从而对公民、企业、国家等产生的危害。
二、行政不作为的原因及其危害性
（一）当前我国行政不作为的原因
行政不作为行为主要表现行政主体对危害公民切身利益的行为不予制止不闻不问或者制止不力。有关部门对于危害人民群众利益的事情制止不力，导致违法行为持续出现。例如，对于污染空气、水源等关系人们生存方面的企业，因为一时的经济效益和经济发展，不采取任何制止措施，导致人们身体、生活受到危害，发起游行示威或者上访抗议。又比如，有些摊贩到处摆摊影响交通和市容，导致人们出行不便，道路交通混乱，城市秩序受到影响，有关部门长期疏于管理或者抓一阵子便松懈，没有长期规划和管理。
行政不作为出现的原因有很多。
1.在立法方面。我国行政法体系不够健全，有很多行政问题没有给出明确而细致的规定，导致行政主体有很多事情缺乏法律依据。
2.一些行政机构本身设置不合理，行政主体问存在着职能交叉、重复，所以一旦有相关问题发生，极其容易引起各部门之间互相推诿，造成不办事、不作为现象。
3.行政主体中的公务人员本身服务意识较差，业务素质不高，对自己的职责认识不清，认为老百姓是“求”自己办事，而不是自己应该为人民服务，这种意识也导致了行政过程中，公务人员脸色差、难说话、不办事，甚至贪污受贿的现象。直接影响政府在老百姓心中的形象。
（二）行政不作为的危害性
1.行政不作为行为，从某种意义上说，就是行政主体的失职，政府没有履行自己的法定职责和法定义务，不仅损害了政府形象以及法律权威性，也侵害了公民的合法利益和社会公共利益。
2.行政不作为行为阻碍了依法治国，建设法治国家的进程，不利于社会的长治久安。
3.激化政府和人民之间的矛盾，阻碍廉政建设，不利于民族稳定团结。
4.不利于社会经济发展，不利于社会文明进步。
三、行政不作为行为的法律救济
行政不作为行为损害国家和人民的利益，那么应该如何救济呢？
（一）完善行政不作为诉讼救济制度，建立行政诉讼制度
将行政不作为行为纳入行政诉讼中。我国宪法有以下明文规定：“我国公民对国家公务人员或者国家机关的任何失职或者违法行为，具有向国家机关进行检举、控告以及申诉的权利，对公民的检举、控告以及申诉相关国家机关务必及时查明事实真相，并进行处理。”在这条规定中的“国家机关的行为”，就包含了行政机关的行为。我国宪法明确将行政不作为行为纳入行政诉讼中。行政机关在执政过程中，容易有明显的趋利行为。比如，某个违法行为对行政机关本身有利，那么就睁一只眼闭一只眼，听之任之。行政人员本身素质也参差不齐，对自身需要履行的职责解读有误，办事不公道。这时候，行政诉讼就可以充当行政机关和行政行为相对人之间的调节者。因此建立完善的行政诉讼制度有利于维护行政行为相对人的利益，是我国行政水平不断提高，民主平等的象征，同时也是对行政不作为行为的监督，能够减少行政机关不办事、不尽力办事、办不好事的情况。
1.扩大关于行政不作为行为的行政诉讼范围。《行政诉讼法》的受案范围规定：“认为行政机关侵犯其人身权和财产权等合法权益的。”该表述仅规定了人身权和财产权，应该尽量扩大范围，包含更多人民权益，认为行政机关由于不作为行为损害自身其他合法权益的行为都可以依法提起诉讼。
应当把因为行政不作为行为导致公共利益受损的行为纳入行政诉讼范围里。诉讼法只强调了对个人、法人以及其他组织的利益保护，而并没有把公共利益纳入其中。而公共利益是指广大人民的利益，是关系到绝大部分人利益的问题。扩大行政诉讼范围，有利于更好的监督国家的行政立法工作。
2.建立健全行政不作为相关诉讼的举证责任分配制度。
3.行政不作为的判决形式需要进一步完善。
4.抽象行政不作为的法律救济范围需进一步扩大。
随着社会经济的不断发展，社会经济活动的各个地方都迫切需要立法规范，立法规范是关系到公民、法人和各种组织切实利益的事情。这就要求立法机关积极主动的去行使立法权，主动履行法律赋予的职责，维护整个社会的稳定和国家的长治久安。
5.应当把因为行政不作为行为导致公共利益受损的行为纳入行政诉讼范围里。
诉讼法只强调了对个人、法人以及其他组织的利益保护，而并没有把公共利益纳入其中。而公共利益是指广大人民的利益，是关系到绝大部分人利益的问题。损害公共利益的行政不作为行为一般具有一定的隐蔽性，不容易被广大民众发现，但是导致的后果却能影响到后代子孙。扩大行政诉讼范围，有利于更好的监督国家的行政立法工作。因为公共利益损害的时候，是没有单纯的行政相对人的，而诉讼法规定行政诉讼的原告必须是公民、法人或者组织。为了保证公共利益不受侵害，建议建立公诉制度，允许特定的国家机关或者人员代表公众利益，提起诉讼。允许公民、法人或者其他组织作为代表提起诉讼。鼓励社会团体、公益团体代表广大群众提起诉讼，加强对行政机关的监督。
（二）把行政不作为行为导致的损害纳入国家赔偿范围
新的《国家赔偿法》在对行政不作为的规定中，没有明确给出是否赔偿、如何赔偿。我国《宪法》第41条明确规定，由于国家机关和国家机关工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依据法律法律规定取得赔偿的权利。宪法作为基本大法，规定了行政不作为可以纳入我国国家赔偿范围。
把行政不作为行为导致的损害纳入国家赔偿范围有利于更加全面的保证人民的利益。有利于政府形象的改善和行政能力的提升，有利于维护国家和社会的长治久安。明确行政不作为的赔偿范围、标准，能够督促相关机构减少不作为现象，提高行政效率。
（三）完善监督体制，明确广大人民对行政机关的监督权力
完善监督体制，能够从根本上减少不作为现象的发生，加强人民群众对行政机关的监督，加强媒体和社会舆论对行政机关的监督，能够对行政机关的执政行为起到约束作用，促使其认真、负责的处理日常工作，防止濫用权力现象的出现。所以，扩大监督范围，增加投诉渠道，能够迫使行政机关更加注重自身行为。
（四）明确对行政机关不作为行为的惩罚
建立健全完整的惩罚机制，能够保证行政机关依法规范自身行为，转变服务态度，建立服务型政府，有处罚才能有震慑，明确规定行政机关的不作为行为应该受到的具体处罚，能够最大限度保证行政执法的力度。行政机关的公务人员应积极学习相关法律法规，提升执政水平，转变思想，切实杜绝拖延办事、不办事、贪污受贿等现象，将为人民服务作为工作的指导思想。
我国的行政法体系建设较晚，存在这样那样的问题和漏洞。对行政不作为行为的法律救济本身也是—个非常复杂的问题，需要不断的学习国内外先进经验，不断的在实践中总结出更好的办法。当今经济飞速发展，人们的法律意识不断提高，主人翁意识不断提高，对政府执政能力提出了新的要求。为了切实保证人民权益，保证社会经济持续健康发展，全面建设小康社会，树立良好的政府形象，我国行政机关必须按照法律规定履行职责，切实杜绝行政不作为行为的发生，提高自身水平，建立服务型政府，为全面建设法治社会做出努力。
