尤树林 夏拥军
摘要 加强高校二级党组织纪检监察力量是高校推进纪律检查机制和组织创新的重要措施，在实践中目前仍处于探索阶段。本文在厘清高校加强二级党组织纪检监察力量的理论和制度依据的基础上，通过对现行二级单位纪检监察机构的改革模式进行聚类分析，明确了高校二级党组织纪检监察力量的组织架构、职能定位和工作思路，以推动高校基层党风廉政建设建设和监督责任的落实。
关键词 高校 二级单位 纪律检查机制 组织创新 职能定位
中图分类号：D630.9 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.374
十八届三中全会提出“两个责任”以来，教育部党组在强化主体责任的同时，提出了落实监督责任的具体措施，鼓励直属高校积极探索在二级院系设置纪委，将监督的触角延伸至基层。然而，由于高校二级单位人、财、物集中程度和权力运行差异较大，党风廉政建设和反腐败工作面临的形势与任务不同，加强高校二级党组织纪检监察力量仍有若干理论与实践问题需要进一步研究。
一、加强高校二级党组织纪检监察力量的必要性
（一）顺应党风廉政建设新形势，全面落实“从严治党”的必然要求
新形势下，全面从严治党成为政治领域的新常态，习近平总书记反复强调遵守政治纪律和政治规矩的极端重要性，把守紀律、讲规矩摆在了更加突出的位置。纪律检查机关作为党内监督的专门机构、管党治党的重要力量，在落实全面从严治党的要求中，也面临着一场适应新形势、新任务的“自我革新”，转职能、转作风、转方式，聚焦中心任务，突出主业主责，强化监督执纪问责“四种形态”，这些均对纪检监察机关进一步厘清职责定位、完成历史使命指明了方向。高校纪检监察机构只有不辜负时代重托、有效履职尽责，才能为努力建设世界一流大学和一流学科营造良好的政治生态和育人环境。为此，高校必然要加强纪检监察力量，扩大监督覆盖面，增强监督的深入性和专业性，推动纪检监察监督向纵深发展。
（二）健全高校纪检监察体制机制，提升纪检监察监督水平的需要
传统高校纪检监察组织体系一般仅在校级层面设置纪律检查委员会，而纪委办公室和监察处合署办公，负责纪委日常事务，二级党组织一般仅设兼职纪检委员。随着高校二级单位人、财、物资源配置权和自由裁量权的不断扩大，高校传统的纪检监察机构设置模式已经不能适应新的任务与要求。第一，纪检监察机构纵向维度上缺失，有限的纪检监察力量主要集中在学校层面，对二级单位的监督只能是一种“远观式”体外监督，难以及时了解和发现二级单位中的各种问题，对下展开纪律检查工作缺乏落脚点和力量支撑，纪检监察业务工作主要依赖二级单位配合，实际难以有效推进和开展，势必影响纪检检查的监督效果。第二，兼职纪检委员多由院系等二级单位的有关负责同志担任，平时业务工作繁重，投入纪律检查工作的精力不足，委员的职能虚化，工作积极性不高，也未起到应有监督作用，无法弥补纪检监察机构纵向维度上的缺失和不足。第三，监督没有全覆盖。当前，高校纪检监察监督主要围绕选人用人、招生考试、科研经费、国有资产和校办企业、采购、基建项目、评审评比评估等重要部位和关键环节进行监管，并未实现对人员与事项的监督全覆盖，对照将纪律和规矩挺在前面、抓早抓小的要求，还存在许多死角与盲区。学校二级学院、直属单位职能定位各不相同，权力运行差异较大，有些单位的业务具有较强专业性、闭合性，迫切需要加强对二级单位权力运行的主动监督，增强监督的专业性和深入性，提高监督水平。加强对二级单位的刚性监督，可以从体制机制上解决监督者无权监督，被监督者限制监督者履行职权的问题；可以从纪律上、物质上保证监督到位、有力、有效；把事前监督、过程监督和事后监督有机结合起来，真正做到权力行使到哪里，业务活动延伸到哪里，监督就实行到哪里。
（三）适应高校综合改革，保障学校事业健康发展的必要举措
高等教育综合改革背景下，强化学院办学主体地位，释放学院的办学活力、提升办学效率，建立现代大学制度是高校完善内部治理结构的重要任务之一。学校对学院的管理将从过程管理转变为目标管理，学院将承担更多学校建设与发展的责任，同时，也将拥有更多的决策权和资源配置权。因此，学院层面的决策事项范围将更加广泛，决策影响更具根本性、全局性，对学院科学决策提出了更高的要求，迫切需要严格规范议事规则和决策程序，加强对学院权力运行的监督。以上情况，既彰显出二级学院在高校顿利发展中的不可替代性，也突出了加强二级学院纪检监察监督力量的重要性和必要性。
二、加强二级单位纪检监察力量的理论基础和制度依据
2012年党的第十八次全国代表大会通过的中国共产党章程在第八章“党的纪律检查机关”中第四十三条明确规定，“党的基层委员会是设立纪律检查委员会，还是设立纪律检查委员，由它的上一级党组织根据具体情况决定。党的总支部委员会和支部委员会设立纪律检查委员。”教育部《直属高等学校党的纪律检查工作暂行规定》第七条第一款规定：“学校在所属具有独立法人资格的单位设立党委或分党委时，应设立相应的纪委或分纪委，配备工作人员。上述单位的纪委或分纪委由党员大会或党员代表大会选举产生，对党员大会或党员代表大会负责并报告工作，受党委或分党委和学校纪委双重领导，每届任期与党委或分党委相同。”该条第二款还规定：“学校直属的基层党委经上级党组织批准不设纪委的应设纪检委员；党总支、党支部应设纪检委员。”从上述规定可以看出，在成立了党委或分党委的具有独立法人资格的二级单位相应设立二级纪委具有明确的党内法规依据，但是，对于高校所属的无独立法人资格的二级单位（如学院、直属单位等）能否设立二级纪委，并没有明确的规定（见下图）。因此，如何加强此类二级单位的纪检监察力量，在理论和实践中仍有分歧。实践中，有的高校采取设置二级纪委的方式，有的高校则设置纪检委员模式，还有的高校采取派驻纪检人员形式，这些均属于高校加强二级单位纪检监察力量的实践探索，也是高校推进纪律检查机制和组织创新的重要举措。
三、现行二级单位纪检监察机构改革模式的聚类分析
自教育部于2015年3月在教育系统党风廉政建设工作暨全国治理教育乱收费部际联席会视频会议中明确要求各高校积极探索在二级单位设立纪委以来，各高校结合自身实际，展开了二级单位纪检监察机构改革的实践探索，形成了多种模式，主要有：
（一）在二级单位直接设置二级纪委模式
实践中，采取这种模式的典型高校有浙江大学、四川大学、西南大学等，这些高校主要在设党委的二级单位直接设立二级纪委，二级纪委根据党员人数的不同，设3-7名纪委委员，二级纪委由同级党委党员大会或党员代表大会选择产生，对党员大会或党员代表大会负责并报告工作，每届任期与同级党委相同。由于这种模式有较为明确的党内文件依据，而且人员相对固定、工作职责较为明晰，对于完善高校内部管理风险控制具有重要意义，因此，这种模式也越来越多成为高校采取的一种模式。但是，这种模式下，二级纪委需要较为固定的办公场所、必要的业务经费和专职工作人员才能发挥较好的作用，特别是在经费使用、人才引进均向教学、科研一线倾斜的学院，这种的投入很难得到学院的支持。此外，二级学院普遍没有独立法人资格，其人、财、物权绝大部分掌握在学校层面，权力行使的空间有限，如果不分具体情况在二级学院一刀切设置二级纪委的话，容易造成资源的浪费。而且，与校党委的领導地位不同，学院是以院长为首的行政领导班子居于主导地位，学院党委在学院建设、发展中往往居于辅助地位，基于学院党委派生出来的二级纪委发挥职能的权威性和影响力有待商榷。
（二）向二级单位派驻专职人员模式
由学校纪委向二级单位派驻模式也是当前高校中较为常见的改革模式，但各高校具体的派驻形式可能会存在一些差别，如有的高校采取向重点二级单位派驻纪检组长（专职纪委书记）或专职纪检员的模式，有的高校以学部为单位，采取分片派驻模式，派驻人员受学校纪委直接领导，人员编制放在纪委办公室，保证监督的独立性。专职纪检员不参与派驻单位的工作分工，专门从事监督工作，充分发挥“派”的权威性和“驻”的优势，将监督的着力点放在对派驻单位党政班子和个人落实党风廉政建设责任制的监督、对关键节点和人员的监督、权力运行监督、廉政风险防控和制度建设上。在这种模式下，纪检监督能在一定程度上改变“同体监督”的弊端，实现监督关口前移。但是，该模式缺乏较为明确的党内法规依据，能否推广有待理论和实践的进一步检验。
（三）在二级单位设置纪检委员模式
此种模式主要是立足于现实的考虑，不在二级单位另设纪委，而是采取统一的在二级单位设置专（兼）职纪检委员，纪检委员一股由二级单位的党组织（副）书记担任，在业务上接受学校纪委的指导和领导，以责任分工的形式，建立起一支二级单位纪检监察工作队伍。这是传统高校纪检监察组织体系下，二级单位纪检机构设置的通常模式。这种模式无需考虑人员编制、办公场所等问题，在推进的过程中无疑受到的阻力最小，但这种模式的弊端也是显而易见的。一方面，兼职纪检委员本身在二级单位就已承担了大量的工作，其能投入到纪检监察工作的时间和精力难以保证，容易出现“只戴帽、不履职”的现象；另一方面，纪检委员受同级党委和学校纪委的双重领导，本质上仍然是“同体监督”，容易受本单位利益影响，监督效果有限。
（四）混合模式
此种模式就是根据学校的实际情况和工作需要来加强二级单位纪检监察力量的建设，比如，有的高校在人、财、物相对集中的招生、产业、后勤、基建、招投标等重点领域派驻专职纪检员，通过采取配置处级专职纪检员的方式，保证监督的权威性，加强监督的深入性、专业性。有的高校选择办学规模大、各类经费总量相对较大的学院优先设置二级纪委，纪委委员由同级党员代表大会选举产生，实行任期制，接受学校纪委与学院党委双重领导。设纪委书记1名，可由领导班子成员担任；设委员4至6名，由学院工会主席、教授代表、学生代表等人员组成。有的按照纪检组织和相应党组织对应的原则，在不设二级纪委或派驻人员的其他部门和学院设置兼职纪检员，保证有专人从事本单位的党风廉政建设工作。由于高校二级单位较多，各单位在人、财、物权上的配置均有较大的差别，因地制宜采取不同的模式有利于高校根据特殊需要和业务重点，选择采用不同的组织结构，灵活性强，能够照顾到差异化的需求，且可以根据外部环境和业务活动的变化及时进行调整；但此种模式也容易造成组织结构不规范，从而导致管理上的混乱。
四、加强二级单位纪检监察力量的思路与职能定位
当前，高校纪检监察工作职能清晰、目标明确、任重道远。高校可以结合自身实际，选择适合的模式，但无论采取何种模式，都应当遵循一个基本原则，即加强二级单位纪检监察力量应当根据纪检监察职能目标进行科学设置，相应的工作机构和人员岗位权责关系应明确，运行机制要高效顺畅。就职能定位而言，教育部鼓励高校设立二级纪委的初衷是加强对学院、校办企业、直属单位的国有资产、科研经费等监督，强化监督执纪问责，实现监督的全覆盖，有效解决监督力量不足、监督不深入、监督范围过窄的问题，科学有效延伸纪检监察工作网络，因此，高校二级纪检监察机构应当是校纪委职能的向下延伸，应受学校纪委和同级党组织的双重领导。
根据《党章》和其他党内法规的规定，纪委的职能主要体现为教育、监督、惩处和保护四个方面，结合上述四项职能，高校二级纪检监察机构的工作职责应至少包括以下几个方面：
1.协助所在单位党委抓好党风廉政建设和反腐败工作，落实党风廉政建设主体责任。协助本单位抓党风廉政、领导班子建设，检查、监督党的路线、方针、政策、国家法律法规和决议的贯彻执行情况，协助学校考核二级单位党风廉政责任制落实情况；对同级党政领导违反党纪政纪的情况，及时向学校纪委报告。
2.按照从严治党的要求，协助开展廉政风险防控工作。协助所在单位党组织利用多种形式对党员、干部、教师开展党性党风党纪教育工作，不断增强党员干部的廉洁自律意识，筑牢反腐倡廉思想道德防线。
3.列席参加所在单位党政联席会议、党委会、院长办公会、学术委员会会议，对领导班子贯彻执行党的路线、方针、政策和学校决议、决定、工作部署以及对领导班子执行议事规则，“三重一大”决策制度等情况进行监督。
4.加强对本单位重点领域工作如干部选任、人员聘用、资产管理、学术诚信、科研经费使用等的监督检查，加强对党员日常监督和师德师风监督，发现问题及时督促整改落实，发挥好监督执纪作用。
5.受理群众来信来访及本单位的检举、控告和申诉工作，定期向学校纪委汇报信访情况；配合学校纪委查信办案，根据安排对本单位科级以下的党员干部违纪违法案件进行初查初核；依照党和国家的有关政策、法律法规，保护党员、干部依法行使职权。
6.参加学校纪委监察部门组织的会议和活动，接受纪检监察工作业务培训，按照要求向学校纪委汇报工作。
7.承办学校纪委安排的其他工作。
五、推进二级单位纪检监察工作发挥积极作用
加强二级单位纪检监察力量，使得高校纪检监察工作形成了由上至下完整的组织机构和队伍体系，为全面履行监督责任提供了组织保证。在新的形势下，如何创新二级单位纪检监察工作机制，强化监督执纪问责，充分发挥二级单位纪检监察力量的作用，是当前面临的紧迫任务。
（一）完善纪检监察干部选、育、管机制，增强干部履职能力
在“选人”上下功夫，合理配置纪检监察队伍人员，将熟悉党务工作、财务工作、法律事务、行政工作，政治定力强、履职能力强、工作动力强、作风过硬的干部充实到纪检监察队伍。在“培育”上下功夫，破解干部“三转”忧虑，由学校纪委组织采取自主學习、以岗代训、集中培训等方式进行培训，帮助他们尽快进入角色，尽快熟悉业务，尽快开展工作。在“管理”上下功夫，学校纪委制定相关考核和追责制度，加强对纪检监察干部的监督考核，坚决克服不想监督、不敢监督的问题；实行统一的纪检监察工作日志制度，定期对纪检监察干部进行轮岗交流；完善内部监督机制防止“灯下黑”；探索实施退出制度，对纪检监察干部综合履职能力进行摸排，对不适合从事纪检监察工作的坚决予以清退和调离。
（二）增强二级单位主动接受监督的意识
权力运行的规律性、执政党执政地位和社会转型时期的特殊性，决定了加强监督的重要性。在二级单位纪检监察力量加强之后，监督成为刚性要求和“硬约束”，各二级单位党政主要领导要习惯监督的“新常态”，增强主动接受监督的意识。一是要通过教育让广大党员干部明白监督是一种关爱，最大的爱护莫过于严格要求、严格监督，自觉消除抵触情绪，坦诚面对和接受监督。二是领导行为和工作方式要与监督要求相适应，在涉及重大决策、选人用人、招标采购等诸多敏感问题上，要自觉执行制度规定，坚持做到程序公开、标准透明、集体讨论、会议决定，权力运行与决策过程要处处“留痕”。三是通过加强纪律审查和责任追究防止“破窗效应”，该纪律处分、组织处理的及时处分处理，也可以扯扯袖子、咬咬耳朵，警示谈话、教育诫勉，红红脸、出出汗，警醒党员干部时刻牢记纪律是不可触碰的底线。
（三）夯实二级单位党组织的主体责任
二级单位党组织落实主体责任是党风廉政建设责任制与压力传导的刚性要求，二级党组织书记为本单位党风廉政建设的第一责任人，领导班子其他成员根据工作分工，履行“一岗双责”，承担分管范围内的党风廉政建设责任。二级党组织不能因为有了专职纪检员或纪委书记，就弱化主体责任的履行，更不能把主体责任推给监督责任。纪委书记或专职纪检员也应根据职能定位，种好自己的“责任田”。二级单位党组织的主体责任与二级纪委或专职纪检员的监督责任是同一责任范畴的两个侧面，不能互相替代，更不能互相削弱，而必须相互协调和共同促进，形成双轮驱动的工作格局。
总之，加强高校二级单位纪检监察力量是适应当前高校党风廉政建设和反腐败工作的必然要求，为更好地履行监督责任提供了组织保证。但实施过程需要根据二级单位的具体情况选择合适的设置模式，明确职责范围，构建相应的运行机制。通过加强领导和工作统筹，增强监督合力；完善纪检监察干部选、育、管机制，增强干部履职能力；增强二级单位主动接受监督的意识和规则意识；通过理顺二级党组织的主体责任与专职人员的监督责任之间的关系达到预期的实施效果。
