王建梁 卢宇峥
摘 要 为完善职业教育治理体系、提高技能人才培养质量、维持职业教育市场声誉，澳大利亚于2011年成立国家职业教育与培训监管机构——技能质量署。技能质量署主要负责对全国所有提供职业教育与培训的机构进行监管。成立十年来，技能质量署在监管澳大利亚职业教育与培训方面发挥了重要作用，但仍存在诸多问题需要改进。未来，技能质量署将进一步加强与利益攸关方的深度交流，提高数据审查的时效性，加强审查报告的规范性和科学性，提高监管的一致性和专业性，进一步提升澳大利亚职业教育与培训的教育质量和国际竞争力。借鉴澳大利亚的经验，我国可以从建立健全职业教育外部监管体系、提高监管机构的工作水平和重视技能培养质量的监管三个方面进行职业教育改革，加快构建现代职业教育体系和技能型社会，全面提升职业教育治理能力。
关键词 澳大利亚技能质量署;职业教育;监管机构;技能人才;人才培养质量
中图分类号 G719.611 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2021）19-0067-06
作者简介
王建梁（1970- ），男，华中师范大学教育学院教授，喀什大学南疆教育发展研究中心研究员，教育学博士，研究方向：比较教育（武汉，430079）;卢宇峥（1997- ），女，华中师范大学教育学院硕士研究生，研究方向：比较教育
基金项目
新疆维吾尔自治区普通高等学校人文社会科学重点研究基地——喀什大学南疆教育发展研究中心基金项目“南疆高层次应用型人才培养研究”（XJEDU2017
RI021），主持人：王建梁
职业教育监管不仅是提高和保障职业教育质量的重要途径，也是建设现代职业教育治理体系的核心工作之一。21世纪以来，发达国家普遍出现了重视技能人才培养、加强职业教育监管的趋势。德国采取外部评价、质量分析和学校审查三种方式，对各州职业教育进行外部质量评价，以确保其技能人才培养质量保持在较高水准;日本设置了诸多独立于政府和学校之外的职业教育质量第三方评价机构，比如大学基准协会、日本高等教育评价机构等，这些机构定期对职业学校进行专门评价;新西兰资格认证署作为国家级职业教育质量管理机构，负责管理协调全国各类职业资格证书，开发和修订职业教育质量评价的流程和标准，评估和保障全国职业教育质量。近年来，我国也非常重视职业教育质量监管，2019年国务院印发的《国家职业教育改革实施方案》提出“建立健全职业教育质量评价和督导评估制度”，但是我国当前尚缺乏全国统一的职业教育质量监管机构。在这方面，澳大利亚2011年成立了澳大利亚技能质量署（Australian Skills Quality Authority，以下简称技能质量署），澳大利亚技能质量署作为职业教育的全国性监管机构，既独立于政府教育行政部门和职业院校，具有外部评价的客观公正性，又得到国家立法和中央权力的支持，具有权威代表性，可以为我国建立健全职业教育质量评价和督导制度提供一定借鉴。
一、澳大利亚技能质量署的成立背景
澳大利亚历来重视职业教育与培训，在职业教育的质量保障和监督管理方面不断改革创新。基于国家建立现代治理体系、提升技能人才培养质量和维持职业教育市场声誉三大需求，澳大利亚成立了技能质量署，进一步加强了对职业教育与培训的监管。
（一）完善职业教育治理体系
澳大利亚致力于通过制定各类标准框架，完善法律法规，鼓励利益攸关方的共同参与等建设职业教育与培训的现代治理体系。自20世纪90年代以来，澳大利亚分别建立了资格框架（Australia Qualifications framework）和国家培训认可框架（Australia framework for the Recognition of Training），出台并修订了质量培训框架（Australia Quality Training framework），各种框架的制定与完善为保障澳大利亚职业教育质量提供了统一的国家标准，然而这些标准框架能否真正落地实施，则依赖于监管机构这一治理主体的有无和作为。1992年，澳大利亚国家培训局（Australian National Training Authority）成立，负责监督职业教育与培训机构，促使和推动澳大利亚职业教育与培训的标准化和统一发展[1]。2005年，澳大利亚国家培训局解散，其职权移交给澳大利亚教育、科学和培训部。而后，澳大利亚职业教育与培训的监管工作由各州和地区的监管机构负责，监管权力相对分散，监管标准也不统一，建立一个全新的国家监管机构迫在眉睫。在建设现代治理体系的进程中，成立科学化、专业化的治理机构尤为重要，澳大利亚亟须建立一个国家性的统一监管机构，在治理主体层面补充和完善当前监管体系。
（二）提升技能人才培养质量
知识经济时代来临，世界各国都愈加重视技能人才培养。加强人力资本投资，通过教育与培训培养劳动力市场所需要的技能人才逐渐成为世界各国教育改革的核心领域[2]。包括美国、南非、印度等在内的发达和发展中国家纷纷制定技能战略以提高技能人才培养质量。澳大利亚顺应国际趋势，愈加关注和重视职业教育与培训领域技能人才的培养问题。2010年5月，澳大利亚议会发布《澳大利亚未来劳动力：国家劳动力开发战略》指出，职业培训学校培养的毕业生日益不能满足澳大利亚产业发展对技能人才的需求，要通过提升劳动力的技能水平缓解劳动力市场上的技能人才短缺问题[3]。澳大利亞政府以此为契机，建立了职业教育与培训领域的监管机构，重点关注人才培养质量尤其是技能培养部分，倒逼职业培训学校加强技能培训，确保学生能接受到高质量的教育，从而提高国家技能人才的数量与质量。这一以技能培养质量为监管核心的战略，既符合职业教育的人才选拔要求和就业特点，也顺应了重视技能人才培养的国际趋势。
（三）维持澳大利亚职业教育市场声誉
近年来，澳大利亚教育市场化进程突飞猛进，大批低质量的职业教育与培训机构进入市场，严重损害了职业教育的教学秩序，影响了职业教育的国内和国际声誉。因此，澳大利亚亟须对职业培训学校进行监管，确保职业教育与培训的质量，维持市场秩序，避免破坏性竞争。鉴于此，澳大利亚政府宣布投入106亿澳元，对职业培训学校进行全面改革[4]。职业教育是面向市场和产业的教育，而教育质量则是推动职业教育市场稳步发展的关键，是获得国内和国际雇主认可的核心，关乎其在整个教育市场上的声誉。成立监管机构，监督和管理职业教育与培训领域，遵循市场形势、社会经济发展态势，提高人才培养质量，有助于澳大利亚维持和抢占国际国内市场，打造国家教育品牌，促进国家经济的可持续性发展，从而确保职业教育系统能够有效应对劳动力市场对技能人才的需求。
二、澳大利亚技能质量署的角色定位
在建立全国统一的监管机构和提高技能人才培养质量的呼声中，2011年7月，澳大利亚颁布《2011年国家职业教育和培训监管法案》（National Vocational Education and Training Regulator Act 2011，简称NVR 法案）和其他相关标准，并以该法案为基础成立澳大利亚技能质量署[5]。澳大利亚成立职业教育与培训领域监管机构，以技能质量署命名而非教育质量署或职业教育与培训质量署命名，正是其一以贯之重视技能人才培养的体现，也恰与当前以技能为核心的现代职业教育改革不谋而合。澳大利亚技能质量署在成立过程中，合并了许多各州和地区原有的职业教育与培训监管机构;成立后，不断改进和完善监管标准，监管权力不断向中央收拢。目前，技能质量署主要负责全国职业教育与培训的监管，确保课程与培训提供者达到全国统一的质量标准。
作为澳大利亚“现代化监管架构”中的重要一环，澳大利亚技能质量署根据《职业教育与培训质量框架》和《职业教育与培训课程认证框架》行使监管权力，负责对所有提供职业教育培训的学院或机构，从教学大纲、教学质量、学生管理等方面进行监管。其具有在任何时候对注册培训机构进行审计和行使处罚的权力，当然，法案也赋予职业教育机构对技能质量署的决定进行申诉的权利[6]。技能质量署作为澳大利亚国家职业教育与培训监管机构，其愿景是帮助澳大利亚建立满足未来发展需求的、高质量的职业教育与培训体系，使学生、雇主和政府对澳大利亚注册培训机构提供的职业教育质量和培训成果充满信心[7]。澳大利亚高等教育部部长克里斯·埃文斯表示：“澳大利亚技能质量署的成立，迈出了完善和统一全国职业教育法规的重要一步。”毋庸置疑，技能质量署的建立，标志着澳大利亚拥有了全新的、全国性的职业教育质量监管机构，在澳大利亚建设现代化监管体系进程中具有里程碑式的意义[8]。
三、澳大利亚技能质量署的主要职能
作为国家监管机构，澳大利亚技能质量署主要负责职业培训学校的监管、行业风险领域的审查以及与利益相关者的广泛合作[9]。在监管工作中，技能质量署必须遵循以下原则：依据国家法律与标准框架、关注风险评估、与企业积极合作、严格审计、公平公正和公开透明、促进学生和家长做出理性选择、问责和扩大机会等。
（一）全面梳理摸排，关注问题机构
技能质量署监管着澳大利亚庞大的学生队伍和机构组织。具体来说，在学生人数方面，2018年澳大利亚约有410万学生注册参加国家认可的职业教育考试。与高等教育相比，参与职业教育的学生数量是高等教育学生数的3倍[10]。在机构数量方面，截至2019年12月31日，澳大利亚技能质量署已负责监管3773家职业培训学校。在机构种类方面，技能质量署负责监管包括澳大利亚海外学生机构和课程注册机构（Commonwealth Register of Institutions and Courses for Overseas Students）、技术和继续教育（Technical And Further Education，简称TAFE）机构、成人和社区教育机构、农业学院、私营机构、社区组织、行业技能中心、专业协会、商业和企业培训机构、学校和大学等在内的各类职业教育机构[11]。同時，这些机构提供不同类型的授课模式，包括全日制、非全日制、在线教育、远程教育、学徒制、见习制和先前学习认可等。总之，技能质量署的监管工作纷繁复杂，通过监管职业教育机构，系统地摸排澳大利亚当前的职业教育发展情况，明晰问题所在，为机构提供指导建议和改进方向，促进澳大利亚职业教育的繁荣发展。
为重点监督表现欠佳的学校，同时减轻相关法规给优质学校带来的不必要负担，澳大利亚技能质量署在监管过程中采取风险评估机制。首先，技能质量署需收集、分析和公布职业教育与培训机构的信息，确保其满足“注册培训机构”（Registered training organization，简称RTO）的注册条件和标准，并对其进行资格认证。其次，对于已认证为RTO的职业培训学校，定期进行复审，对其职业教育与培训的课程进行定期审核，确保学校遵守其年度义务（包括提供相关数据、提交工作报告和支付相关费用）。再次，当职业培训学校出现问题时，技能质量署将根据可能对学生及职业教育与培训领域造成的危害及职业培训学校改进该问题的能力和态度，对职业培训学校采取“教育与建议→传送警告信或整改协议→采取制裁行动→提请法院诉讼”四种逐步升级的方式，管理职业培训学校，监督其改进自身问题[12]。澳大利亚技能质量署通过监管职业培训学校和经认证的职业教育与培训课程，保障职业教育与培训的质量。
（二）审查风险领域，发布监管报告
澳大利亚技能质量署依据政府工作安排中的优先事项、与职业培训学校协商的结果、各类职业教育与培训的分析数据确定职业教育与培训部门每年面临的最大风险，针对风险领域，开展战略审查。在各类风险中，技能质量署尤为关注系统性风险，系统性风险是指可能影响职业教育与培训或特定行业部门中相当一部分机构的风险，如果不进行及时修正，则对职业教育的质量和结果构成重大风险。澳大利亚技能质量署通过审查职业教育与培训中的重点领域，发布监管报告，不仅可以向行业、政府和公众提供技能质量署监管活动的准确信息，公布与监测、管理和执法行动有关的工作职能信息，同时可以加强利益相关者彼此间的了解与互动，帮助学生和家长在选择教育机构时作出明智的决定。
澳大利亚技能质量署每年都会定期发布监管报告，向学生、职业培训学校和其他监管机构阐明目前澳大利亚职业教育和培训领域中存在的重大风险，以及未来两年技能质量署将在这些领域采取的预期监管方法。近年来，已经探索和审查了国际职业教育和英语教育的质量、过渡的短期培训以及幼儿教育和护理培训等领域，共发布了九份审查报告[13]。审查报告会公布调查结果、提出整改建议，并在官方网站上发布，以降低和控制已确定的行业风险。2020-2022年技能质量署将审查两个重点领域，分别是职业教育与培训的在线学习和中学阶段的职业教育与培训。受到新冠疫情的影响，澳大利亚实施社会疏远和居家隔离政策，许多学校转向网上授课，因此，亟须审查职业教育与培训领域的线上培训情况，提高和保障在线教学的质量，发挥职业教育与培训部门在经济复苏中的重要作用[14]。技能质量署迅速修订监管方案，并发布《职业教育与培训远程学习指南》，提出了实施远程教育的规范要求[15]。
（三）开展广泛合作，谋求共同治理
职业教育与培训领域是一个涉及政府、市场、社会多方主体，并且受到国际形势、社会发展趋势和科学技术发展等多方面因素影响的复杂领域，因此，仅靠技能质量署对澳大利亚职业教育与培训领域进行全面监管面临着严峻挑战。技能质量署自成立以来，一直寻求与利益相关者和被监管机构的广泛合作，与澳大利亚教育、技能与就业部以及其他政府监管机构和资助机构等共享信息，达成对于促进职业教育发展的一致意见，明确各自职责所在，共同提高职业教育与培训的质量。加强与所有利益相关者的沟通与接触，有助于技能质量署全面理解和掌握职业教育与培训的国际国内环境，更好地应对当前和未来的市场风险，同时有利于彼此间互相交流借鉴，推动和促进监管工作的完善与发展。
澳大利亚技能质量署通过圆桌会议、联络小组、网络研讨会等形式，促进与利益相关者的广泛合作。圆桌会议每年举行三次正式会议，并在两次正式会议之间视情况确定是否需要召开临时会议。通过圆桌会议，职业培训机构与技能质量署就热点监管问题进行商讨，为双方提供咨询与反馈;利益相关者联络小组负责各方的联络与沟通，促进各方利益相关者的互相交流协商，以达成一致意见;通过定期召开网络互动研讨会，技能质量署针对审查结果，指导职业培训学校和其他职业教育参与者开展相关工作。此外，技能质量署还与高等教育质量与标准署、教育监管和移民委员会、行业机构和技能服务组织等保持定期联系，以实现职业教育与培训领域的共同治理[16]。
四、澳大利亚技能质量署的改进与发展
成立十年来，澳大利亚技能质量署在监管职业教育与培训、保障职业培训学校的稳定运行方面发挥了重要作用，当然，作为相对年轻的国家监管机构，技能质量署仍存在诸多问题需要改进，工作质量需要进一步加强。鉴于此，2019年10月30日，澳大利亚政府宣布拨款1810万美元，用于改革澳大利亚技能质量署，以促进其更加公平、透明和有效地监管职业教育与培训，提高澳大利亚的教育质量和国际竞争力[17]。
（一）加强与利益相关方的深度交流
由于技能质量署成立年限较短，尚处于尝试和调整阶段，权威性有待提高。职业教育与培训领域的利益相关方不能完全理解和配合技能质量署的监管工作，同时对技能质量署的角色和作用缺乏统一认识，因此，澳大利亚技能质量署需要进一步加强与职业培训学校和其他利益相关者的沟通与交流，明确和达成关于监管地位、监管流程的共识。虽然目前在澳大利亚技能质量署在其官方网站上，已经发布和公开了许多监管资料，同时出版了在线指导材料，以支持和指导职业教育机构的改革发展。但是为了真正发挥管理和指导作用，技能质量署需要进一步加强与利益相关者的深度沟通和密切合作，推动双方的共同成长：包括与培训机构交流关键领域和风险领域，帮助机构自查自审，加强机构的自我监督;与学生和家长沟通交流，帮助学生清楚了解职业培训学校的现状以及各机构的真实情况，以便其作出合理谨慎的选择;与其他监管机构沟通交流，以便采取协调统一的战略应对措施。
（二）提高数据审查的时效性
数据是澳大利亚技能质量署监督和审核培训机构的核心，收集的数据质量直接影响着审查的结果。技能质量署收集的数据包括所有职业教育学院和机构的学生入学情况、学习成绩情况以及该学院/机构历年开展的与职业教育培训相关的活动及资金流动情况。这些数据通过层层传递，通常于次年7月份才能递交到澳大利亚技能质量署，这意味着，在某些情况下，技能质量署收到的数据是18个月前的数据。这种数据滞后性严重限制了澳大利亚技能质量署实时了解学校活动和行业风险的能力。因此，技能质量署需要进一步改进和完善数据收集工作，将数据收集频率由半年一次提高为每季度一次，并建立实时网络数据库，以提高技能质量署实时访问所需数据的能力，提高数据的时效性和审查价值。
（三）加强审查报告的规范性和科学性
澳大利亚技能质量署现行报告模板存在诸多问题，比如篇幅过长、结构混乱、关键信息不突出等，导致职业培训学校无法通过反馈报告明确自身存在的问题及改进方向。对此，技能质量署需要进一步修改审查报告的格式与内容，在报告中区分轻微问题和严重问题，重点标明改进要求，使报告更加清晰，使机构更加容易阅读和理解自身的问题，吸纳改进建议。同时进一步加强报告的规范性和科学性，以确保将关键信息反馈给培训机构。可以考虑在报告中增加“问题机构”专欄，公布机构名称、依据条款与标准、存在的问题和改进建议等，使学生、其他监管机构等利益相关者了解机构的实际运营情况，让其他培训机构引以为戒，最大限度地避免同样问题的重复出现。
（四）提高监管的一致性和专业性
作为监管机构，审核能力和审核质量直接关系到澳大利亚技能质量署的效力与声誉，因此，如何提高审计能力一直是其关注的关键问题。目前，虽然技能质量署聘用的职员大多为具有职业教育与培训经验的技能人员，完全具备国家从业资格，但审核员的专业能力仍有待加强，以确保对所有机构实行完全一致的审核。首先，需要提高技能质量署内部工作人员的审计能力。加强入职培训和在职培训，制订持续性的专业发展计划，不断提高其专业能力，使所有审核员能够正确理解和运用评估方法，并具有基本的工作素养，包括批判性思维、良好的判断力和较强的沟通能力。其次，组建技能质量署内部质量保障团队，负责监督监管实践，审核审计报告和决策等，以确保审核实践的严谨性和一致性，保障监管质量。同时，该团队可以定期审查审核员的笔记、工作记录、方式、流程等，发现其中存在的问题，并以此为依据开展培训和指导，提升审核员的审计能力。
五、反思与借鉴
2020年9月，教育部等九部门印发《职业教育提质培优行动计划（2020-2023年）》明确提出，下一阶段将重点实施职业教育治理能力提升行动，“发挥标准在职业教育质量提升中的基础性作用”“完善政府、行业企业、学校、社会等多方参与的质量监管评价机制”。为此，可以借鉴澳大利亚技能质量署改革发展的经验，完善我国职业教育监管体系，推动职业教育高质量发展。
（一）以法律法规为支撑，建立健全职业教育外部监管体系
澳大利亚技能质量署作为独立于政府教育行政部门和职业院校的第三方机构，得到了国家立法的支持，依据《国家职业教育和培训注册标准》《职业教育和培训质量框架》及《职业教育和培训课程认证框架》等行使监管权力，双重角色与身份在一定程度上保障了其在监管实践中的客观性和权威性。我国职业教育目前正处于深化改革和迈向现代化治理的关键期，加强职业教育保障立法建设，建立健全职业教育质量第三方监管体系尤为重要。因此，要进一步加快和完善职业教育外部监管相关法律、政策、标准建设，建立专门的法规政策或在已有文件中增加职业教育监管条款。通过立法保障独立的评价机构、行业组织、企业等真正参与到评价中来，通过法律法规的权威性，以行政法规的形式，确定第三方的主体地位、准入资格、组织构成以及相关责、权、利等，给予其评价的独立空间[18]，真正从法律意义上提高监管机构的独立性和合法性，统一监管标准和监管流程，做到监管工作有法可依、有章可循。
（二）以科学规范为指导原则，提高监管机构的工作水平
澳大利亚技能质量署作为国家监管机构，是职业教育与培训监管领域权威性和专业性的代表，引领着职业培训学校的未来发展方向，因此，其监管工作是否科学规范倍受关注。澳大利亚技能质量署以严格审计、公开透明、公平公正的工作原则，通过内部培训、成立质量保障团队等方式不断提高审计能力，通过官方网站、论坛会议等形式公布监管信息，通过与政府、市场、学校机构、学生家长等各方利益相关者合作追求共治善治，在成立的十年间不断发展完善。当前，我国职业教育监管机构在监管能力方面尚不能满足政府、行业企业和院校机构的需求，监管机构的评估能力、审查模式、监管流程等亟待提高[19]。因此，我国职业教育监管机构可以借鉴澳大利亚技能质量署的监管经验，制定和出台职业教育监管标准，进一步规范监管流程，尤其是对于第三方评价、监测机构等，需要严把入口关，依照国家标准和规范，严格审查机构的资质。同时，对已经具备资质的监管机构实行定期审查和长期培训，确保其不断改进和提高监管能力，加快职业教育监管机构的标准化、规范化、现代化建设步伐。
（三）以学生发展为核心构建评价指标，重视技能培养质量的监管
发达国家职业教育监管都把满足学生需求、促进学生发展作为重要评价指标，都非常注重对职业教育输出质量的评估。职业教育质量，归根到底是人才培养的质量。因此，要树立以学生发展为本的质量观，把促进学生的全面、充分和自由发展作为学校的价值追求[20]。自2016年起，澳大利亚技能质量署调整审计方向，开始实施以学生发展为核心的审计方法，以学生能否准确了解机构信息、作出正确选择，获得适当和良好的课程培训，收获与市场发展相匹配的技能作为审计标准，确保职业教育以学生发展为根本诉求[21]。我国职业教育也应加大对人才培养质量、学生全面发展的关注，构建以学习者的职业道德、技术技能水平和就业质量，以及产教融合、校企合作水平为核心，督促和指导职业院校以学生为中心，以市场为导向，改革教学和课程模式，提高技能人才培养质量。
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Analysis on the Regulation of Skills Talents Training of Vocational Education in Australia
——Taking Australian Skills Quality Authority as the Center
Wang Jianliang， Lu Yuzheng
Abstract To optimize the national modern governance system， enhance the quality of skills talents training quality and maintain the reputation of vocational education in the market， Australia established a national vocational education and training regulatory agency - Australian Skills Quality Authority in 2011. The Australian Skills Quality Authority is mainly responsible for the overall regulation of the vocational education sector in the country. In the ten years since its establishment， the Australian Skills Quality Authority has played an important role in the regulation of Australian vocational education and training， although there are still a number of issues that need improvement due to its relatively short history of operation. In the future， the Australian Skills Quality Authority will further strengthen in-depth communication with stakeholders， improve the timeliness of data review， enhance the standardization and scientificity of review reports， and improve the consistency and professionalism of supervision， so as to further enhance the quality and international competitiveness of Australian vocational education and training. Drawing on the regulatory experience of the Australian Skills Quality Authority， China can carry out vocational education reform in three aspects： establishing a sound external regulatory system， improving the work of regulatory agencies and attaching importance to the regulation of the quality of skills training， speeding up the construction of modern vocational education system and the skill-based society， so as to comprehensively improve the governance capacity of vocational education.
Key words Australian Skills Quality Authority; vocational education and training; regulatory agency; skills talents; talents cultivation quality
Author Wang Jianliang， professor of Central China Normal University （Wuhan 430079）; Lu Yuzheng， postgraduate of Central China Normal University
