刘宇
摘 要：城市道路拥堵收费是交通需求管理的一种手段，是利用价格杠杆促使小汽车使用者改变出行线路、调整出行时间或变更出行方式，从而缓解城市交通拥堵。通过分析国外拥堵收费政策实施的案例，总结影响拥堵收费政策实施效果的因素，提出完善拥堵收费政策、提升实施效果的建议。
关键词：拥堵收费 交通管理 城市交通
中图分类号：F27 文献标识码：A 文章编号：1674-098X（2017）10（a）-0197-03
伴随着城市化的快速推进和居民生活水平的日益提高，我国各大城市的机动车拥有量不断上升，城市交通拥堵问题日益加剧，还带来了诸如环境污染、能源浪费等问题。从经济的角度上看，导致交通拥堵的根本原因并不是基础设施的建设不足，而是道路的免费使用。城市道路拥堵收费是交通需求管理的一种手段，是利用价格杠促使小汽车使用者改变出行线路、调整出行时间或变更出行方式，从而达到调控交通需求总量、优化交通出行结构的目的。长远来看，拥堵收费能够影响城市土地的利用，促进城市的可持续发展。
1 城市道路拥堵收费理论
1.1 基本内容
城市道路拥堵收费是指在特定时间内对特定区域或路段的特定车辆类型实行收费，本质上是一种交通需求管理的经济手段，利用价格机制来限制城市道路高峰期的车流密度，减少拥堵时段和拥堵地段的交通负荷。同时，还可以引导交流量向公共交通转移，提高整个城市交通的运营效率。
狭义的拥堵收费是指，特定时段内在交通拥堵严重的区域或路段上，对小汽车使用者征收一定费用，将小汽车使用的边际个人成本提高到边际社会成本水平。通过提高小汽车出行成本，促使小汽车使用者调整其出行行为，进而达到需求控制和缓解拥堵的目的。而广义的交通拥堵收费还涵盖了为解决城市交通拥堵问题而采取的其它收费，如道路使用费、车辆购置税、燃油税、车辆配额、拥车证等。本文讨论的是狭义的交通拥堵收费。
1.2 分类
根据收费地点的不同，可以将拥堵收费分为区域拥堵收费和单条拥堵道路收费。区域拥堵收费是在城市中划分出一定的区域，在该区域的出入口设置收费点，对进入该区域的车辆征收一定的道路拥堵费。单条拥堵道路收费是指仅对城市中的某一条常发拥堵道路实施收费。
根据时间和空间维度的不同，可以分为静态拥堵收费和动态拥堵收费。仅考虑空间维度的拥堵收费称为静态拥堵收费，适用于稳态条件下的交通网络，不考虑当前的收费对将来的交通拥堵水平的影响。动态拥堵收费是指将时间和空间维度综合考虑的收费，一方面在同一时间，不同拥堵程度的路段上收费的价格是不同的，另一方面，在同一路段上，随着时间的变化，其收费价格也是在变动的。
2 国外实施拥堵收费的案例
2.1 新加坡
新加坡在1975年建设了世界上第一个城市道路收费系统，即区域许可证制度，目的是限制小汽车进入中心商业区。车辆进入限制区域前需购买特定执照并贴在车窗上，没有执照的车辆将会被执法人员在控制点处记录并进行处罚。实施初期的控制时段为早高峰，后扩展至全天，控制对象也由私人小汽车扩展为为巴士与应急车辆外的所有车辆。新加坡于1995年开始实施基于路段收费的收费方案，在高速公路上的特定路段收费，收费时段为周日早高峰，要求出行者必须购买特定执照。
1998年新加坡开始采用电子收费系统（ERP），取代了之前的人工执法，驾驶员也不必再申请纸质执照。电子收费系统灵活易控，可信度高，投资成本全部由政府承担，费率随时间、地段及交通状况发生变化。ERP系统也由中心商业区扩展到高速公路与其它主干道。同时，政府广泛进行宣传教育工作，增加公众对收费系统的了解和接受程度，制定相关法律为系统提供强力保障。此外，政府大力改善公共交通服务水平，为出行者提供可靠的備选出行方案。
区域许可证制度和公路收费制度的实施，虽然没有阻止小汽车的继续增长，但是高峰时段进入中心商业区的交通量依旧保持在措施实施前的水平，说明新加坡的收费措施对控制交通流量和缓解交通拥堵效果明显。
2.2 伦敦
伦敦于2003年开始实施道路拥堵收费政策，在市中心划出面积约21km2的收费控制区域，占大伦敦区域总面积的1.3%，并以内环路作为收费控制区域边界，在边界线上设置174个出入控制点，对进入收费控制区域的车辆进行收费。收费时段为工作日的7：00～18：30，费费率为每车每天5英镑。除了每日支付外，还提供周通行证、月通行证和年通行证，费率与每日支付相同。收费对象主要是进入收费区域的外来车辆。为保证政策的公平性，此区域内的居民可享受90%的拥堵收费减免，蓝色徽章持有者不需要缴纳拥堵费，为残疾人服务的公共机构、救援队以及军队等的车辆也不需要缴纳拥堵费。
在实施拥堵收费措施的同时，伦敦政府还设立了低排放区域，以汽车排放的尾气量为依据进行收费。低排放区域包括了整个大伦敦区域，对象包括柴油卡车、公交车、大货车、大排量房车、面包车及特种车辆。对于进入低排放区域的车辆进行尾气排放检测，尾气排放量超出排放标准需要支付额外费用，排放标准因车型不同存在差异。
然而这些措施实施后，伦敦收费区内总流量的减少并不明显，而且其它区域的出行延误反而有所上升。主要原因是政府对公共交通的支持力度不足，公共交通对居民出行选择的吸引力不大。同时，缺乏相应的法律保障，以及对拥堵收费的使用不明确。
2.3 首尔
首尔于1996年11月开始实施路段收费，收费路段是连接首尔中心区域的主干道路。收费方式是按次收费，收费金额为2000韩元（折合人民币约10元），收费时段为工作日7：00-21：00，收费对象为除公交车、出租车、货车之外的全部车辆，其中乘坐人数3人以上、残疾人用车及公务车辆属于免征范围，小排量及参与小汽车自律停驶制度的车辆获得50%的减免优惠。endprint
尽管首尔的小汽车保有量从1996年的217万辆增长到2006年的286万辆，增幅达31.8%，但是收费控制道路上交通流量仅增长2.4%。收费路段的行驶速度也有明显提高，其中南山一号隧道提速87%，三号隧道提速156.2%，成效显著。
然而，随着时间的推移，免征和减免的车辆保有量不断增加，而且越来越多的车辆利用周边的免费道路绕行，拥堵收费措施的效果不断下降。
3 影响拥堵收费政策实施效果的主要因素
3.1 有无私家车
拥堵收费政策会使大多数无车人群受益，因为拥堵收费政策实施后，小汽车的使用受到限制，交通会更通畅，出行体验会有所提升。然而，拥堵收费政策的实施将在某种程度上不可避免地损害有车居民的利益。S.Jaensirisak等人对英国伦敦和利兹居民的调查发现，大多数有车人群认为相应税收已经足够，政府额外征收拥堵费是并不合理。此外，他们认为政府通过征收拥堵费减少小汽车的使用并不明智，因为放弃使用小汽车会给他们带来更多的不便。陈谦、孙朝苑在2015对成都居民的调查中也指出，平时选择公交交通出行的调查对象几乎都乐于接受拥堵收费；而在有车人群中，反对该政策的人数多于支持人数。
3.2 公共交通服务水平
伦敦的案例说明如果公共交通水平没有一定的提升，拥堵收费政策的实施效果并不明显，甚至出现了“越收越堵”的现象。S.Jaensirisak等人的研究从公众支持率的角度印证了这一点：当政府只是单纯实施拥堵收费方案，而不承诺改善公共交通设施时，公众的支持率为30%；如果承诺将拥堵收费的收入用于改善公共交通设施时，支持率则上升到了57%。陈谦、孙朝苑的调查也指出，支持拥堵收费的人群最关系的问题是拥堵收费的款项是否用于公共交通的改善。
3.3 政策的社会公平性
不同出行者的收入、时间价值、出行需求弹性等方面是存在差异的，因此拥堵收费对不同出行者的影响和负担是由差别的。Arnott等的研究表明，收入排名在后20%人群，上下班时间是缺乏弹性的；而高收入者，出行时间具有较多弹性。因此，拥堵收费会使部分出行时间紧张的低收入者被迫承担高额的拥堵费，其他低收入者由于转向公共交通或被挤出最佳出行路径、最佳通行时间而增加了出行时间；对于高收入者而言，尽管最佳出行路径、通行时间的拥堵收费较高，但是由于交通拥堵的缓解而减少的出行时间，能够为他们带来更大的受益。另外，还存在私家车和公务车的社会不公平。在我国大中城市，越是中心城区，公务车的使用比例就越大。私家车的拥堵费用由车主承担，而公务车的拥堵费用却由纳税人承担。拥堵收费政策在某种程度上抑制了私家车的使用，但是却有可能鼓励公务车的使用。
3.4 公众对拥堵收费的认知程度
陈谦、孙朝苑的调查结果指出，了解拥堵收费的人群对政策的接受程度明显高于不了解拥堵收费的人群。如果公众并不了解拥堵收费的机制、具体标准和目的，特别是习惯于驾驶小汽车出行的群体，很容易对拥堵收费持怀疑和抵触态度。而当公众对拥堵收费政策具有了一定认知，认识到拥堵收费的益处，对政策的接纳程度也会相应提高。
4 结论与建议
4.1 综合运用配套措施
拥堵收费的实质是减少小汽车在高峰时段、拥堵路段的使用量，引导驾驶者改变用车习惯、改变出行选择，鼓励市民放弃小汽车而转向公共交通。如果政府对公共交通的支持力度不大，公共交通服务水平不高，则会阻碍有车居民从小汽车出行向公共交通出行的转变，有可能发生“溅出效应”，导致市中心的拥堵转移到收费区周边路段，造成新的拥堵。而如果政府能够在征收拥堵费用的同时，提供高质量的公共交通服务，再辅以小汽车限号限行、小汽车数量调控、停车需求管理等措施，就可以事半功倍地引导市民转变出行方式。
4.2 合理分配拥堵收费款项
拥堵收费的使用和再分配必须体现“取之于民，用之于民”的原则，将款项投入到城市公益事业，特别是公共交通的改善上。同时，制定相应的法律法规明确拥堵收费的使用，制定监督机制，对于征收过程和费用流向做到信息公开透明。
4.3 设计公平的收费体系
在设计拥堵收费体系时，应该充分考虑不同群体之间的差异，在费率上充分体现不同人群时间成本、出行灵活性等方面的差异。同时，推进公务车改革，多種方式结合加强公务车使用的管理。
4.4 广泛宣传拥堵收费政策
提高公众对拥堵收费政策的认识程度有助于推动政策的实施。要加大宣传力度，将抽象的拥堵收费概念具象化，让公众认识到征收的拥堵费用将再投入于城市公益事业包括公共交通的改善，拥堵收费并不是简单的“一刀切”，而是分时段、分路段、分车辆类型，根据道路状况制定费率，拥堵收费目的是合理分流引流、治理交通拥堵、改善市民的生活环境。
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