高金阁 马海鹏 朴文
摘 要：雷电防护装置许可文书的制作和管理是气象行政审批工作的重要组成部分，许可文书制作的质量直接关系到许可行为的规范性，也体现了实体的准确性及合法性。规范许可程序行为、提高许可文书质量、强化许可案卷管理势在必行。本文在多年防雷许可案卷制作和管理的基础上，对文书制作及案卷管理中发现的问题进行分析、总结，并提出应对措施，以期使行政许可人员加深对防雷许可文书的规范使用。
关键词：雷电防护装置，许可案卷，规范措施
中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1672-3791（2017）12（a）-0000-00
1999年《宪法》修正案正式写入“中国人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”，依法行政是依法治国不可或缺的组成部分，民主参与和監督直接决定了依法行政的实现程度[1]。行政许可工作是依法行政的重要组成部分，而许可文书正是行政机关开展行政许可行为的文字记录，是社会大众监督行政许可实施的有效途径，与实现行政民主化息息相关，所以行政许可案卷规范化制作和管理是实现依法治国的基本内容。
防雷许可文书的规范制作和管理是气象依法行政工作的重要组成内容，关系到气象审批工作的严肃性，也是维护行政相对人合法权利的基本体现。在多年防雷许可案卷评查活动的基础上，结合许可理论和工作实践，对防雷装置许可案卷制作和管理中发现的问题进行总结分析，并提出具有针对性的改善建议，以期使许可工作人员深刻认识许可案卷的重要性，促进防雷案卷的制作和管理更加规范化。
1 防雷许可案卷概述
《国务院关于优化建设工程防雷许可的决定》（国发〔2016〕39号）为减少建设工程防雷重复许可、重复监管，切实减轻企业负担，进一步明确和落实了政府相关部门责任。所以，本文所述防雷许可范围为该文件第一部分第（二）项所列范围，即油库、气库、弹药库、化学品仓库、烟花爆竹、石化等易燃易爆建设工程和场所，雷电易发区内的矿区、旅游景点或者投入使用的建（构）筑物、设施等需要单独安装雷电防护装置的场所，以及雷电风险高且没有防雷标准规范、需要进行特殊论证的大型项目。
根据《中华人民共和国行政许可法》第二条规定，行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为[2]。由此可以认为防雷许可文书是指相对人提出防雷装置许可申请时提供的材料以及行政机关在办理该申请时产生的书面文本的总和。
防雷许可案卷是行政部门依法实施的申请、受理、审查、许可决定、许可送达的过程中所形成的具有保存价值的文字、图片等形式的记录，是许可活动的原始记录和法律凭证。一份完整的防雷许可案卷应包括：封面、卷内目录、许可决定书、文书送达回证、依法应提交的申请材料、接收凭证、受理回执或一次性补正通知、技术服务委托书、图审和验收技术报告、备考表、封底等。
2 防雷许可案卷的作用
2.1 依法行政的重要载体
《中华人民共和国行政许可法》规定行政许可的实施和结果，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的外，应当公开。防雷许可的实施过程及其办理结果的合法性的最直接承载形式就是许可案卷。所以，防雷许可案卷是依法许可的重要法律凭证，必须按照相关法律、法规的要求办理，一经形成，就不得随意更改。
2.2 许可活动的原始记录
防雷许可文书是许可申请人和办理人员实施许可行为的原始记录，每一类文书都发挥着对客观事实描述、说明的作用，并作为下一环节许可活动的重要依据，一套完整的防雷许可案卷是每个许可程序环环相扣的逻辑集合。通过查阅案卷，能够清晰地再现许可实施的真实情况，也可以剖析每一个具体行为的正当性、合法性、合理性[3]。
2.3 许可监督的有力保障
防雷许可案卷直接记载并真实地反映该许可事项及审批程序的全部过程，还客观反映了许可工作的质量和水平。所以，防雷许可案卷是实行人民民主监督或上级部门日常检查的重要基础性资料，也是国家和地方掌握防雷许可状况、制定防雷工作计划的参考依据。
3 防雷许可案卷制作和管理存在的问题
多年来，随着行政机关依法行政意识的提高、防雷许可培训的不断开展、许可工作人员业务素质的提高，防雷许可案卷的制作和管理已越来越标准，但在一些比较微小的方面依然有待完善。
3.1 文书材料有待补充
国务院分别于2015年和2016年前后作出清理规范国务院部门行政审批中介服务事项的决定，取消了涉及防雷装置设计审核和竣工验收许可事项的防雷装置设计技术评价和防雷装置检测两项中介服务，改由审批部门委托有关机构开展相应技术服务。审批部门的许可实施过程虽然已按国务院规定进行了调整，但在许可文书方面也没有统一的委托书格式文本，导致一些案卷中缺少用于委托的书面凭证。
3.2 文书制作质量不完美
许可机关在防雷许可文书制作时，不但要保证编号格式、文字表述、信息要素等内容保持规范，很多细节也应力求做到完美。例如，许可文书编号中的中括号应使用斜角格式；单位印章加盖应清晰端正，骑年盖月；文字字体应保持一致；案卷纸张应保持干净整洁等等。
3.3 文书管理制度欠缺
很多许可机关能够保障受理回执、许可决定等文书的规范统一，但在立卷归档时使用的封面、目录等材料制作时缺少统一的要求，甚至案卷中发现存在金属装订现象。导致这些问题的主要原因是缺乏许可案卷立卷归档的具体制度，缺少使用标准要求，没有对案卷进行专人专岗负责管理。
4 防雷许可文书规范制作和管理的建议
4.1 动态调整许可使用格式文本
一份合法、规范的申请材料是做好一项许可事项的源头，《许可法》第二十九条“申请书需要采用格式文本的，行政机关应当向申请人提供行政许可申请书格式文本”。随着国家行政审批改革工作不断深入，为了激发市场活力、减少企业负担，防雷许可事项做出了合理调整，那么该项许可事项应始终以内容全面、方便填写为主要原则，随着改革动态调整发布申请材料和格式文本。此外，不断完善并扩宽防雷许可办事指南、一次性告知等内容，除要在本地行政机关网站、行政服务中心网站及窗口及时公开外，还应在办理场所摆放申请表样式和申报资料模板供申请人参考，做到公开、透明、便民，有条件的还应开通网上受理，方便群众申报，提高工作效率[4]。
4.2 完善对申请材料的审核处理
一份高质量案卷的呈现，首先是从对申请材料的处理开始。由于完备的证明材料是行政许可办理不可或缺的依据，所以在接收申请材料时应在确保不违反《许可法》等相关法律规定的前提下增加证明文件[5]。例如为核实建设单位的真实，在授权证明材料中增加组织机构代码证复印件；为确定建构筑物的合法性和建构筑物准确的基础数据信息，增加《建设工程规划许可证》复印件的收取。对申请材料复印件的处理也应加强管理，例如须严格要求加盖建设单位公章，对申请材料进行确认；为保护申请方合法权利，要求对提交的材料加盖使用用途印章或由申请方亲笔注明用途。
4.3 规范许可文书立卷存档
在许可决定书送达5个工作日内应完成对该案卷的立卷存档工作，所有文书中审批决定书和送达回证在前，其他文书按行程时间依次排序，并加入封面、目录、备考表、封底。对入卷文件材料，必须去除一切金属物体，对破损文件须进行必要修复，大型纸张材料折叠成竖向A4尺寸，横向纸张材料顶端对齐装订线。由于提交的图纸资料形状不一、零散杂乱，所以不利于立卷归档和查阅。结合立卷归档的实际工作经验，可对图纸采取入册法和附件法两种方式处理，即10张图纸以内的对其折叠装订成册，超过10张图纸的将其附于主案卷后另成一体。
4.4 加强许可案卷管理制度建设
一是制定防雷许可案卷利用管理制度[6]，除保密的案卷外，社会各界均可按照一定的程序和手续借阅、查询已办理或正在办理的许可案件。二是建立防雷许可案卷管理规范，对许可文书立卷操作、保存设备、人员要求等各方面进行统一要求。三是建立防雷许可案卷清单制度，从许可建档、装盒、归档等各個环节着手，形成利于查询的电子档案清单。四是针对案卷管理加强考核，将案卷制作质量和管理情况作为许可部门和许可工作人员的年度考核内容，并在实践工作中不断细化考核标准。
5 讨论
本文在多年防雷装置许可实践工作的基础上，对文书的制作及管理提出改进和完善的几点建议，但仍有一些值得相关部门和人员思考并予以解决的问题。比如许可队伍稳定问题，防雷许可环节多、技术性强[7]，对从事该事项许可工作的工作人员要求高，然而社会和部门内对该工作的认可度较低，导致工作人员更换频繁，这显然不利于工作的有序开展。再如电子案卷建设问题，随着电子政务的不断推行，防雷许可电子案卷取代纸质材料是必然趋势，在利用电子手段开展许可办理、案卷保存、查阅使用等环节中，应提前制定工作计划。
参考文献
[1]金国坤.依法行政的现实基础[M].中国政法大学出版社，2001年版，p142.
[2]全国人大常委会.中华人民共和国行政许可法[Z].2004年.
[3]高金阁.气象行政执法文书的规范使用和制作探究[J].管理观察，2017（01）： 175-177.
[4]陈隽.卫生行政许可案卷制作及归档的规范化管理[J].中国卫生产业， 2014（25）：26-27.
[5]李厚伟.肇庆气象行政许可档案管理工作的规范化——以防雷行政许可档案管理为例[J].广东气象， 2016， 38（5）： 54-56.
[6]汝中华.行政许可档案管理研究[J]. 水利建设与管理， 2012（11）： 72-7.
[7]陈丽娜.防雷行政许可案卷的思考[J].科技视野， 2017（11）： 215.
