王军 吴高林 焦明勇
摘要：国务院机构改革方案实施后，随着各级自然资源部门职责的逐步落实及国土空间规划工作的深入开展，自然资源工作对信息化建设提出了更高的要求。区县级自然资源单位作为重要的城市管理单元，如何在自然资源部信息化建设总体框架下，充分利用新一代信息技术及市级信息化资源，有效支撑城市的创新发展，如何找到区县级自然资源信息化建设科学推进的方法，一直是困扰基层自然资源管理者的难题。本文从自然资源信息化工作实践出发，分析区县级自然资源单位在信息化建设中存在的问题，找出制约发展的主要瓶颈，提出破解方法和实施路径，可为区县级自然资源管理部门信息化建设提供借鉴和参考。
关键字：自然资源信息化，区县级信息化，信息化机制，信息化瓶颈，电子政务，信息化
Bottleneck and Breakthrough of Information Construction of Natural Resource at District and County Level
WANG Jun1 WU Gaolin1 JIAO Mingyong2
（1. Wanzhou District Bureau of Planning and Natural Resources， Chongqing， 404000 China; 2. Beijing Tsinghua Tongheng Planning & Design Institute Co.， Ltd. ， Beijing， 100085 China）
Abstract： After the implementation of the institutional reform plan of the State Council， with the gradual implementation of the responsibilities of natural resources departments at all levels and the in-depth development of land and space planning， the work of natural resources has put forward higher requirements for information construction. As an important urban management unit， how to make full use of the new generation of information technology and municipal information resources under the overall framework of information construction of the Ministry of Natural Resources， effectively support the innovative development of the city， and how to find a scientific method to promote the information construction of natural resources at the district and county levels has always been a difficult problem for grass-roots natural resource managers. Starting from the practice of natural resources informatization， this paper analyzes the problems existing in the informatization construction of county-level natural resources units， finds out the main bottlenecks restricting the development， and puts forward the solutions and implementation paths， which can provide reference and reference for the informatization construction of county-level natural resources management departments.
Key Words： Natural resources informatization; Informatization at district and county level; Informatization mechanism; Bottleneck of informatization; E-government; Informationization
1. 自然資源信息化的背景
在国家机构调整、业务整合的新发展形势下，新一代信息技术为推动自然资源治理体系和治理能力现代化带来澎湃动力，自然资源信息化为地方政府创新发展提供了重要的基础支撑。自然资源部于2019年11月印发了《自然资源部信息化建设总体方案》，确立了自然资源信息化至2025年的发展目标和任务，为自然资源管理部门的信息化建设指明了方向。
各级自然资源单位正在围绕网络强国战略部署和生态文明建设目标，充分运用物联网、大数据、人工智能等新一代信息技术，以第三次国土调查和年度变更调查为基础，以自然资源“一张网”“一张图”“一个平台”为支撑，面向三大应用体系，全面提升动态感知、综合监管、科学决策能力和智能化水平，全面落实 “两统一”职责[1]。
2. 区县级自然资源信息化现状
在区县级自然资源单位，经常会出现这样的场景：某科室工作人员在办理某项业务时拿着上一个科室签字确认的材料及相关纸质或电子文件，同时打开多个信息系统进行多次查阅、校核、录入、修改、审批等操作，有时还要到档案室或其他部门查找所需的文件，然后再打印、签字、盖章交给下一个科室，最后再把上一个科室流转过来的纸质材料扫描存档。
从软件系统设计角度，在一个系统中完全实现业务过程电子化流转并不是一个困难的事情，但在区县级自然资源单位，这种情况却是一个不好解决的难题。
第一，由于自然资源业务过程从国家到地方具有明显的条块化特征，自然资源业务融汇的中心在市级自然资源单位，市级业务流转系统是否建立或是完善与否决定了区县级业务办理的自动化能力。
第二，所使用的核心业务系统通常由市级统筹建设，业务过程形成的数据一般不会在本地同步留存，缺乏数据成为自建整合系统最大的障碍。
第三，缺乏信息系统的统筹规划能力，自建系统在解决了一些问题同时，也增加了新的“信息孤岛”。区县级单位自建系统多是根据上级不同时期的要求单独建立的系统，部分是为了满足某项特定需求而建立的系统，这些系统的建设通常不考虑本单位信息化建设的长远目标，一般没有统一的门户入口，各自独立建库，系统之间少有关联，数据被分割到不同的业务系统中。
第四，缺乏信息系统的运维能力。已有的网络、软硬件等基础设施存在不确定的运行风险，很难在“利旧”和“新建”找到最佳的平衡点。
第五，网络安全措施不够完善，存在数据安全风险。随着信息技术的发展和网络安全形势的变化，单纯依赖防火墙、入侵检测等网络安全设备已无法有效应对新的安全风险和新技术应用所带来的新威胁，传统被动防御为主的网络和信息系统保护已无法满足对云计算、大数据、物联网、移动互联和工业控制信息系统等保护对象的全覆盖[2]，更完善的网络安全保障需要更大的资金支持。
第六，有限的信息化资金与不匹配的需求难于取舍，似乎一直在投入，但系统应用效果却不明显，信息化建设看不到方向。
由于自然资源数据被割裂在以市级系统为主的不同业务系统中，要想把区县域多源数据收集在一起并不是容易的事，即使收集上来的数据，其一致性、及时性、权威性的缺失，也很难为区县级政府决策提供有效的支撑，从而制约了整个区域的创新发展。
3. 制约发展的关键问题分析
区县级自然资源单位的业务类型通常并不比市级少，但核心业务系统都是由市级自然资源单位统一建设，区县级单位在本地信息化建设中通常有3种选择：完全依赖市级业务系统，本地化的个性需求只能通过向市级单位申请，软件什么时候能满足需求是不确定的;完全抛开市级业务系统，“我的需求我做主”，重新开发一套与市级同类业务系统，这种选择的前提是区县级单位需要有与市级单位相当的信息化资金投入条件;充分利用市级业务系统，根据自身的需求通过建设本地信息系统来补充、衔接市級业务系统，这种选择依赖于对于新一代信息技术的驾驭能力。
2015年11月，国家首次提出“实施国家大数据战略”[3]，坚持创新驱动发展，加快大数据部署，深化大数据应用，已成为稳增长、促改革、调结构、惠民生和推动政府治理能力现代化的内在需要和必然选择[4]。区县级自然资源单位不仅肩负着推动政府治理能力现代化的职责，也是所辖行政区域唯一提供权威空间要素基础服务的机构，数据如果不能在本地汇聚存储，就难谈大数据应用，所以第一种选择一定是无奈之举。而有能力重新开发一套与市级同类业务系统的区县级自然资源单位，一定是少之又少，重复建设带来的资源浪费也不是各级政府所提倡的。
有限的资金投入，又要推进政府管理和社会治理模式创新[5]，会使大多数区县级自然资源单位选择第三种方式来推动本地的信息化建设，这对信息化建设的规划单位、建设单位、管理单位提出了较高的信息化专业要求。
从自然资源统一管理和要素有效供给的角度分析，当前自然资源信息化建设主要面临标准和规范不统一、缺少系统性规划、平台技术架构不一致、数据管理有矛盾、业务体系待重构等问题[6]，标准、规划、架构、数据等问题显然是需要信息化专业技术人员来解决的，业务体系重构则是需要自然资源的业务人员与信息化专业技术人员共同参与。在具体项目中，信息化专业技术人员通过项目外包落实，工程质量通过采购项目监理服务，业务梳理通过内部组织，似乎这些问题都并不难解决，但却很难在区县级自然资源单位中找到建设、运用较好，可以学习借鉴的样板。工作实践证明，项目建设是阶段性的，而信息化建设是需要持续推进的，项目建设的模式不能完全满足信息化科学发展的客观要求。
以上以区县级自然资源单位和市级自然资源单位为例，分析了区县级信息化建设的复杂性及自建系统充分利用非自建系统的意义，而实际上区县级自然资源单位可用的非自建系统，还有自然资源部的系统，或是其他部委、省、市、区委办局的系统，如图1所示道理相同，在此不再一一赘述。
4. 区县级自然资源信息化的瓶颈
区县级自然资源单位作为一级政府部门，一般不会设置专职的信息化技术岗位，但信息技术日新月异，技术选型、方案评估、专业监管、标准维护、规划调整、数据更新、系统对接、架构融合、需求梳理、软件迭代、运维调优、安全防护，哪一项工作都离不开信息化专业技术能力，区县级信息化建设迫切需要专职的信息化技术团队持续保障。
因此，信息化人才的缺失是区县级自然资源信息化建设举步维艰的最大瓶颈。
另外，资金保障也是影响信息化推进的重要因素。政府信息化项目的资金申请模式与信息化建设的客观规律常会存在错位的情况，信息化项目需要持续的资金保障，特别是数据更新、系统运维、等保测评等常态化的资金需求。所以资金保障的重点是按照规划每年投资的持续性，而不是一次投资维持几年。
5. 突破瓶颈的方法与实施路径
《国家信息化发展战略纲要》明确指出，当前，我国信息资源开发利用不足与无序滥用的现象并存，要加强顶层设计和系统规划，完善制度体系，全面提升信息采集、处理、传输、利用、安全能力，构筑国家信息优势。[7]
区县级自然资源信息化建设是一项长期的系统工程，一方面要积极响应国家和上级部门的相关部署，明确部门数字化转型的战略目标和方向;另一方面要结合部门发展需要，制定清晰、适用的数字化转型规划，对相关资源投入和管理机制优化提供指引[8]。在认真贯彻国家和上级相关指导文件的前提下，必须以扎实的现场调研工作为基础，以解决问题、满足发展需求为目标，以顶层设计的视角提出有针对性的信息化建设模式，在充分利用已有信息化资源的前提下，通过重点项目的规划统筹及机制保障制度的建立来保证信息化工作的顺利开展。
首先，需要引入专业的信息化规划團队，以系统和全局的高度提出真实可行的信息化建设目标，通过科学合理的路径完成信息化顶层设计工作。零散式的信息化建设已无法满足当前自然资源管理支撑和决策的需求，自然资源信息化顶层设计显得十分迫切[9]。区县级自然资源单位不仅要解决本单位无纸化办公的问题，更要落实国家放管服、便民利民的公共数据共享、整合，促进大数据发展创新的要求。
其次，需要围绕突破信息化建设的瓶颈制定可落地的机制保障制度。明确电子政务建设的责任主体，避免因缺乏追责机制导致规范被闲置[10]。下面以“4+2”工作模式为例，介绍区县级自然资源信息化建立机制保障的方法。
“4+2”工作模式中的“4”是代表数据更新机制建设、信息化技术专班建设、信息化协同委员会建设、标准化管理建设等四项机制建设，“2”是代表专家护航、资金保障等两项措施保障，如图2所示。
图2 信息化协同委员会组织架构图
第一步，成立“信息化技术专班”团队，需要覆盖到硬件运维、软件开发、网络安全、地理信息等专业的技术能力。
第二步，成立“信息化协同委员会”。由单位高层领导担任委员会主任、副主任，确定某科室牵头负责组织协调，联合信息化业务骨干组成秘书处，由信息化技术专班成员组成委员会常设技术服务团队，由各业务科室负责人及和业务骨干组成业务协同工作团队，根据实际需要定期举行信息化工作会议，聚焦工作目标，动态衔接、推动全局的信息化工作，解决实际问题，科学有序地开展全局信息化建设。
第三步，根据顶层设计方案，由秘书处牵头细化工作职责、工作内容、工作机制。由信息化技术专班负责细化信息化规划和实施方案，制定数据更新机制，建立标准化管理制度，强化制度标准保障体系[11]。
第四步，根据单位的实际情况，由秘书处负责，基于信息化规划和实施方案形成五年的资金投入预算及资金落实方案，经专家评审后，由信息化协同委员会讨论一致通过。
第五步，由秘书处负责，根据信息化建设所涉及的技术和业务特点逐步完善专家库，并建立良性的交流互动机制。
6. 总结与展望
对于区县级政府部门来说，信息化建设经验少，信息化专业人才缺乏，资金投入不足等，一直是不能回避的问题，但随着新一代信息技术的快速发展，数据汇集、系统整合、信息共享等变得更加容易，一些具有前瞻性、创新性思维的区县级政府部门通过自身的实践和努力，突破制约信息化发展的主要瓶颈，是可以走出一条信息化创新之路的。
本文虽然是在区县级自然资源特定场景下对信息化建设工作的经验总结与实践探索，但如何充分利用非自建系统的信息资源，而以最少的投资建设为我所用的信息资源，却是信息化界一个永恒追求的主题。我国信创产品刚刚起步，中国特色的信息化生态正在形成，如果每个信息化厂家和软件研发企业都能充分考虑到基层政府单位的实际需求，降低信息化产品选型、适配、运维的难度，提高兼容性、扩展性、易用性，区县级政府将不会再受缺少信息化人才的困扰。
参考文献
[1]自然资源部.自然资源部信息化建设总体方案[R].2019-11-01
[2]薄晓旭.等保2.0正式实施 网络等保进入主动防御时代[N].中国航空报，2020-1-3
[3]中共中央.关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议[N].人民日报，2015-11-4
[4]国务院.关于印发促进大数据发展行动纲要的通知[N].中华人民共和国国务院公报，2015-09-20
[5]习近平主持中共中央政治局第二次集体学习并讲话[2017-12-8].http：//www.gov.cn/xinwen/2017-12/09/content_5245520.htm
[6]尹鹏程，陆建波，喻存国，等.市级自然资源信息化建设探讨[J].国土资源信息化，2019（5）10-15
[7]中共中央办公厅，国务院办公厅.国家信息化发展战略纲要[2016-7-27].http：//www.gov.cn/xinwen/2016-07/27/content_5095336.htm
[8]郑跃平，梁灿鑫，连雨璐，等.地方政府部门数字化转型的现状与问题——基于城市层面政务热线的实证研究[J].电子政务，2021（2）：38-51
[9]李桂林.市级自然资源信息化顶层设计思考与实践[J].中国信息化，2019（5）：88-90
[10]徐银波.论我国信息化建设面临的制度障碍与应对机制[J].重庆科技学院学报：社会科学版，2017（3）：15-19
[11]汪洋，唐华，谢士杰，等.南京市规划和自然资源信息化顶层设计思考与实践[J].中国土地，2021（2）：53-55
作者简介：
王军（1990—），男，汉族，四川乐至人，本科，工程师，研究方向为测绘地理信息和规划自然资源信息化。
通讯作者简介：
焦明勇（1972—），男，硕士，工程师，研究方向为计算机图形学及地理信息科学应用。E-mail：13601283150@139.com。
