摘要：基层政府应急管理建设是应急管理体系中至关重要的一环。本文通过文献研究法，深度分析目前基层政府在应急管理上的现状，并发现其中的问题与不足之处，提出具有现实意义的对策与建议，认为通过提高监测预警能力、应急响应能力、社会动员能力等，从而实现风险评估、资源统筹、多元主体协同救援，进而能在一定程度上提高基层政府应急管理能力，减轻政府压力，有效保障社会成员生命和财产安全。
关键词：应急管理 队伍建设 信息技术 研究
Research on the Improvement of Emergency Management Ability of Grass-Roots Government
HUANG Gongping
（College of Public Management， Guizhou University of Finance and Economics， Guiyang， Guizhou Province， 550025 China）
Abstract： The construction of grass-roots government emergency management is a crucial link in the emergency management system. Through literature research， this paper deeply analyzes the current situation of grass-roots government in emergency management， finds out the problems and deficiencies， and puts forward practical countermeasures and suggestions. It is considered that risk assessment， resource planning and multi-agent collaborative rescue can be realized by improving the monitoring and early warning ability， emergency response ability and social mobilization ability， and then it can improve the emergency management ability of grass-roots government to a certain extent， reduce the pressure of the government， and effectively protect the life and property safety of social members.
Key Words： Emergency management; Team building; Information technology; Research
1引言
信息技術革命和全球化的快速发展给社会带来了诸多机遇与挑战。不确定因素的增多，特别是各种新兴技术被广泛运用在各领域，利益分配方式和社会结构等也发生着巨大变化，这些都直接或间接导致社会突发事件不断增加。种类不断增加、扩散速度逐渐加快、影响范围不断扩大，危害程度不断加深的各类突发事件和已产生或即将产生的危机交织在一起，让许多原可以单线处理的突发事件变得更加复杂，导致人民生命财产出现重大损失，甚至会危害到国家安全和社会稳定。现如今面对种类繁多的突发事件，在没有完备的应急管理体系前提下，政府机构很难做到妥善处置伴随突发事件产生的一系列问题。
突发事件是一个渐进的演变过程，基层政府需要在过程中采取合理有效的应急措施，这就需要具备较强的应急管理过程意识，将危机预发展形势及时控制，使危害能以最小的代价被扼杀于萌芽。所以基层政府面对突发事件时，是否具有灵敏预警能力、快速反应能力、较强现场控制能力和善后处置能力？研究和分析基层政府的应急管理现状，也许能回答这些问题，也能帮助基层政府提高应急管理能力。
2文献综述
国外文献综述：学者赫尔曼（1972年）把危机看成是一种情境状态，在这个过程中，决策者作出决策的时间非常有限，而危机的发生却经常出乎决策者的意料;罗森塔尔认为危机是一种严重威胁到社会系统基本价值观和行为准则，同时要求决策方在时间压力和极不确定性环境中作出关键性决策的事件。20世纪 90年代，巴顿、罗森塔尔和罗伯特等西方学者在应急管理研究上有了新的进展，将研究方向从原有的政治危机领域转向了管理学领域，并开始对危机的每个节点进行探究，奠定了突发公共事件阶段论和应急管理前移化论等理论的基础。
国内文献综述：我国应急管理研究较国外晚了近30年，从资料中发现，直到2003年全国上下抗击“非典”的疫情事件之后，应急管理的重要性才开始正式受到理论界与政府的关注。近几年，基层政府应急管理能力的提升才逐渐被学者纳入重要研究对象之中。在黄海、邓瑞芬所著的《应急管理中地方政府执行力提升的对策研究》一文中，认为“地方政府处在应急管理的首要位置，政府应对能力的大小，办事的效率和质量，直接关系到突发事件的处理质量”;吴新星、叶继红在《基层应急管理如何提高效能—基于利益政治学的分析框架》一文中认为基层政府的应急管理在面对突发事件时起着非常重要的基础作用，需要建立协调有序、运行有效的应急管理体制机制，将参与救援的各方主体秩序化，同时加强基层组织在多主体秩序中的统领作用，实现基层应急的现代化。
综上所述，学者对于基层政府的研究现状，还停留在宏观层面的理论讨论，基层应急管理过程中政策实施是否落地或是否遇到的阻碍没有深入研究，从基层政府视角出发的文章相对较少，且成本高，可操作性程度较低。本文将通过文献研究法对目前基层政府的应急管理现状进行分析并从中找出可以帮助基层政府进一步提升应急管理效能的方法和建议，同时丰富基层政府应急管理的资料库[1-3]。
3基层政府应急管理现状
政府应急管理工作是预防与应急相结合。以预防为主，注重风险管理、多主体协同综合治理、应急资源统一协调等，同时强调风险要从源头治理，从根本上保障人民生命财产安全。但由于2018年才成立应急管理部，使得应急管理体系不管从宏观还是微观角度看，都存在基础差、建设时间短、不健全等问题，尤其是基层政府的应急管理能力的提升仍是一项不可忽视的重要任务[4-5]。
3.1应急资源配置不足，预测预警能力较低
由于国家财政用于公共突发事件管理的资金有预算范围，基层政府财政预算仅能够支持日常的政府工作运作，且缺乏转移支付能力，使得基层政府在应急管理的建设上缺乏足够的专项资金。较少的资金资源导致政府在应急管理相关设备建设上的投入较少，危机预警设施建设不完善，有些偏远地区设备老化，难以及时更新，更无法真正发挥预测各种危机的功能，如地震感应设施、病虫灾害监测系统、水库安全监测设施等。当前的基层政府处于权力和资源在无限压缩但是责任和义务在无限拉伸状态，组建应急管理部门，又由于没有足够的编制补充，使得部门人员多为其他部门人员兼任，部门体系始终无法成熟。由于资金和物资投入较少，这一定程度上会使得基层干部应急方面的培训形式会相对单一，内容也会相对同质，甚至缺乏专业的应急技能培训，难以达到提升整体应急管理能力的效果。在面对突发事件时，基层部门无法及时有效地调动所有人员，投入的资源也较为匮乏，难以在短时间内实现有效果的统筹协调。基层政府由于人手有限，临时组成的应急小组更是容易缺乏专业的、有权威的应急管理人员，无法有效地引导社会、群众及各方面主体有序参与救援[6]。
3.2应急响应能力有待提升，缺乏专业人才队伍
应急响应的主要目的是保护社会公众，预防和减少次生或二次灾害的发生，同时最大限度地减少原声灾害带来的损失。应急响应不仅仅是针对突发事件采取的具体行动，更多还是需要对灾情和公众需求进行评估，同时在现场进行资源调度，最大可能减少人员伤亡，做好灾区公众和救灾人员的安全防护。由于基层政府权力和资源的有限性，面对突发事件时基本都是成立临时指挥部，加上行政体制的科层制特点，临时应急机构规格过低，使得权力层次不够，无法系统性的全局指挥，在与上级请示过程中，突发事件走向可能瞬息万变。同时基层政府也非常缺乏应急管理理论及技术型人才，大部分应急措施依靠的是经验主义和拿来主义。部分基层地理位置偏僻，群眾的应急意识和态度有着较大的差异，使得信息收集过程变得异常困难。这种困难会直接影响基层政府的行动速度，决策者在无法获得足够的信息时无法迅速做出合理的决策，也会影响到应急管理体系中多元主体的沟通与协调，无法满足群众的知情权，难以实现政府与群众应急救援的双向互动，甚至一定程度上会导致谣言的诞生于传播，增加基层政府应急响应的成本[7-8]。
3.3参与渠道有待完善，社会动员能力有待提升
基层应急管理部门的成立目的之一就是可以协调各方应急资源，由政府牵头组建专业的多元主体应急小组，实现部门之间、部门与地方之间、地方与社会之间能实现高效联动，互联互通，合力实施救援。但目前的机构改革还处于磨合期，部分基层应急管理部门职能和人员结构还不够清晰，应急机制难以发挥预期效用，无法满足群众对突发事件处理质量的需求，也使得应急联动机制始终无法真正在基层落地。在应急救援过程中，除开政府的专业队伍和企业部门，还有许多自发的社会力量，包括社会相关社团、志愿者等。其中在全国志愿服务信息系统上可查询的已实名注册的志愿者就超2亿人，志愿队伍总数达108万个，所累积的志愿服务时长就超30亿小时。企业还能提供应急技术和物资，保险和金融企业也可提供相应的应急保险和金融产品，提供救助服务，减轻政府救援压力。由此可见，社会力量是政府应急管理过程中非常重要的一个主体，但在鼓励社会各界参与救灾的同时还需要注意到各方主体应急预案是否与政府有有效衔接，信息是否有效共享，是否能达到全过程参与的程度。
4针对基层应急管理现状的改善建议
基层政府在应急管理过程中直面群众，更应该针对应急管理能力薄弱之处进行针对性的强化，提升政府素质，提高应急能力。
4.1有效整合应急资源，提高预测预警能力
应急资源除了资金、人力和物资，还包括信息和技术资源的保障，以应对不同种类的突发事件。在人力保障上，基层政府可以根据当地最频发的突发事件，有针对性地进行应急救援理论与技术地培训，将志愿者及其他有组织的社会力量纳入应急救援计划中，定期进行“政府主导，社会参与”的联动培训，提高救援质量;在资金上，基层政府结合实际情况，将应急管理过程的预算列入政府年度财政预算，同时定期检查资金使用情况，将其公开化、透明化，提高资金的使用效益;在物资保障上，立足于当地实际需求，设立应急物资储备名录，定期检查和及时更新。同时还可以与相关的企业签订协议，在处于特殊状态下，优先保证政府应急物资的供应，并且维持市场秩序，不哄抬物价;在信息和技术的保障上，基层政府要重视并重点完善信息平台的建设，对各类致灾因子做好监测评估，预警信息也要简洁清晰地全方位覆盖。做好信息技术人才队伍培养，上级部门定期派技术人员对基层政府进行相关的技术培训，强化信息技术的技能使用，保障应急管理过程中的信息收集与沟通协调。
4.2强化应急技术应用，培养技术型专业队伍
技术是应急管理过程中的重要支撑，也是优化应急管理体系的重要帮手。基层政府由于资金和人员编制的支持有限，可以通过与第三方合作的形式来提高应急技术成果的落实，推动相关技术在基层的推广与应用，同时政府抽调一两位工作人员协同参与，学习理论与实操技术。基层政府也可以与高校保持交流与合作，学校培养高新技术人才，政府从中吸纳应急技术方面的应用型人才，推动产学研一体化发展，促进政府技术型队伍建设。还可以面向社会，组建基层应急管理的专家智能库，定期为基层政府的应急管理建设进行理论或技术指导与支持，并提供专业化的咨询与服务，促进基层应急管理体系的科学化建设。向上级部门申请资源援助，加大力度推进基层应急技术智能化，综合利用大数据、云平台、人工智能等手段提高综合应急管理平台技术支撑，促进部门间、部门与社会间的资源整合，实现基层政府应急管理高效协调、统筹兼顾。
4.3拓宽社会参与渠道，提高基层政府动员能力
基层政府加强相关应急政策与法律法规的宣传，职能部门发挥牵头作用，日常管理与协同联动相互搭配。基层政府理清应急部门职能要求及非常态时各部门应急响应机制，建设社会行动网络体系，将应急管理的关口前移与重心下沉，以提高突发事件初期基层政府反应速度，最大程度控制事态的发展。其次可以建立政府与社会组织专门的信息沟通渠道，提高应急过程中各主体的信息交流与协同合作效率，构建政府主导、社会多主体参与的联动应急救援队伍。利用媒体信息，多形式宣传应急知识，鼓励社会力量和群众积极且有组织地参与应急救援工作，同时基层政府为参与应急救援的各类主体提供风险灾害保障或相关技术支持，也可与保险公司合作，为其提供相应的保险保障，免除后顾之忧。发挥应急专家和技术专业人员的作用，提高应急决策的科学性。政府在非常态应急事件中的动员能力不仅依靠的是强制力，更应依靠的是日常的宣传和教育，社会力量的参与不仅仅只是提供物资、救援人员和资金，同时还可以提供相应的避难场所或者是提供应急道路运输。
参考文献
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中图分类号：G420 DOI：10.16660/j.cnki.1674-098x.2109-5640-4799 第一作者：黄功萍，（1988—），女，硕士在读，无，研究方向为行政管理研究
作者简介：黄功萍（1998-），女，贵州镇远人，硕士研究生在读，研究方向：行政管理研究。
